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: ÍNDICE : Pregão: Uma nova modalidade de licitação

Christiane Carvalho Veloso - Contabilista
hpdachris@zipmail.com.br

Data: 08/02/2007

Pregão: Uma nova modalidade de licitação

UNESC-FACULDADE SÃO GABRIEL

CHRISTIANE CARVALHO VELOSO

PREGÃO: UMA NOVA MODALIDADE DE LICITAÇÃO

TERESINA (PI)

2006

PREGÃO: UMA NOVA MODALIDADE DE LICITAÇÃO

Christine Carvalho Barbosa

Júlio César da Paz Pinheiro

Resumo - O presente artigo pretende demonstrar o processo licitatório na Administração Pública com ênfase na modalidade de licitação denominado Pregão. Este procedimento licitatório foi instituído em um contexto de mudanças, na busca por maior eficiência e celeridade nas compras realizadas pelos entes públicos. A instituição do pregão tende a substituir as modalidades tradicionais instituídas pela Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, por procedimentos licitatórios mais ágeis e eficientes, atribuindo praticidade à atividade administrativa. Espera-se que os resultados desta pesquisa sirvam de subsídio tanto para os gestores públicos quanto para Administração Pública, pois ambos buscam melhorias para os procedimentos licitatórios. O objetivo deste estudo é expor uma reflexão de cunho teórico, demonstrando o desafio atual dos gestores públicos dentro da modalidade licitatória pregão, na escolha da proposta mais vantajosa para os bens e serviços comuns, sem prejuízo de qualidade, desde os procedimentos, no ato de licitar, até o resultado final, no momento da homologação. O presente artigo retrata os pontos críticos e os relevantes da modalidade Pregão.

Palavras-chave - Pregão; Modalidade; Licitação; Administração Pública.

Abstract - The present article pretends to show the licitatory procedure in the public administration with enphasis in the licitatory form named “Pregão”. This licitatory procedure was build in a backgroud of changes, in search for better efficience and agility in the shops made by the publics persons. The intituition of “Pregão” tries to substitute the tradicionals forms build by the law nº 8.666 06/21/93, for licitatory procedures but skilful and efficient, tributing pratice to the administration’s activity. We wich the resulty of this research servs ti supply as much as public gestors and for the public administration, both search benefits to the licitatory procedure. The target of this study is to expose a teoric reflexion showing the today challenge of the public’s gestors inside the “Pregão” licitatory form, in the choice of better propose to comum services and goods without any lost in quality, buyond the licitatory procedure act until the final result in the moment of homologation. The present article shows the critical and principal’s points of the “Pregão” licitatory form.

Key words - Pregão; Procedure; Licitatory; Public Administration

1 INTRODUÇÃO

Os novos paradigmas surgem com o objetivo de resolver os problemas de controle dos atos administrativos e desmando dos gestores públicos. Foi neste contexto que o processo licitatório foi inserido, pautado na Lei 8.666 de 21 de junho de 1993, implantado pelo Governo Federal. Deste modo, os órgãos da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios subordinam ao regime da lei supracitada.

A Lei 8.666/93 prevê cinco modalidades de licitação: Concorrência, Tomada de Preços, Convite, Concurso e Leilão. O pregão foi instituído pela Medida Provisória N.º 2026, de 04 de maio de 2000, que foi convertida na Lei 10.520, de 17 de julho de 2002, com seu regulamento aprovado pelo Decreto 3.555, de 08 de agosto de 2000.

A intenção deste artigo, sem esgotar o tema, é abordar como os gestores públicos vivenciam o processo licitatório, com ênfase na modalidade Pregão, especialmente no que diz respeito aos pontos críticos e relevantes acerca do novo paradigma licitatório. Contudo, queremos descobrir se o pregão é um procedimento licitatório ágil, eficiente, com transparência e segurança nas contratações de bens e serviços.

2 NOVO PARADIGMA

Andrade (2005, p.109) conceitua Licitação de forma mais ampla ao dispor que:

Procedimento administrativo obrigatório aos entes da administração direta e indireta que pretendam alienar, adquirir ou locar bens, realizar obras ou serviços, outorgar concessões, permissões de obra, serviço de uso exclusivo de bem público, e que deve permitir ampla participação de interessados na apresentação de propostas, a fim de selecionar a que mais atende ao interesse público, em função das condições pré-fixadas no edital de convocação.

Licitação pode ser entendida com o processo pelo qual a Administração Pública seleciona a melhor proposta para a aquisição de bens e serviços.

O artigo 2º do Decreto n. º 3.555/00, de 08 de agosto de 2000 , contém a definição legal, ao dispor que “Pregão é a modalidade de licitação em disputa pelo fornecimento de bens ou serviços comuns feita em sessão pública, por meio de propostas de preços escritas e lances verbais”.

Pregão pode ser entendido como uma modalidade de licitação em que a Administração Pública seleciona o fornecedor que apresentar as melhores propostas na aquisição de bens e serviços comuns. Difere-se das modalidades tradicionais, pois a fase do julgamento antecede a da habilitação e, além disso, dá-se por meio de propostas escritas, lances verbais e/ou via internet.

O pregão passou a integrar o campo das aquisições e contratações empreendidas pelo poder público, desde 2000, inicialmente no âmbito da União. Com a entrada em vigor da Lei 10.520/02, de 17 de julho de 2002, o Congresso Nacional estende a aplicabilidade aos estados e municípios, tornando o pregão uma importante ferramenta à disposição da Administração Pública.

Os princípios que regem a modalidade Pregão, segundo o artigo 4º do Decreto N. º 3.555 são:

A licitação na modalidade pregão é juridicamente condicionada aos princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo, bem como assim aos princípios correlatos da celeridade, finalidade, razoabilidade, proporcionalidade, competitividade, justo preço, seletividade e comparação objetiva das propostas.

O pregão pode realizar-se de duas maneiras: Presencial e Eletrônico. O Pregão Presencial ou Comum é realizado na presença da pessoa que conduz e de representantes que participam do certame, sendo utilizado conforme as modalidades tradicionais, em sessão pública, transcorrendo em um ambiente real. Diferentemente do Pregão Eletrônico, que é praticado em um ambiente virtual, utilizando, como apoio técnico e operacional, o provedor do sistema eletrônico indicado pela autoridade competente, dotado dos recursos de criptografia e de autenticação que garantam condições de segurança em todas as etapas do certame, onde o acesso ao sistema eletrônico para o devido credenciamento do licitante dar-se-á pela atribuição de chave de identificação e de senha, pessoal e intransferível.

3 PONTOS CRÍTICOS

3.1 A ILEGALIDADE FORMAL DOS PREGÕES

É de suma importância expor que no § 8º do artigo 22 da Lei 8.666/93, proíbe-se a criação de novas modalidades de Licitação.

Conforme os autores Rigolin;Bottino, (2002, p.401) a ilegalidade é vista da seguinte forma:

Desse modo, não poderia lei alguma, nem medida provisória nenhuma, instituir nova modalidade licitatória sem antes ser alterada a Lei 8.666/93 de modo a permiti-lo. Se a lei das normas gerais, que são hierarquicamente superiores e se impõem a toda e qualquer norma particular de algum ente da federação sobre o mesmo assunto, proíbe novas modalidades, então, por tudo que se sabe de direito há pelo menos dois mil anos, não será lei alguma; do âmbito do governo que for que poderá contrariar a lei maior e instituir ao arrepio da regra basiliar. [...] Outro ato curioso, a respeito, é o de que a Lei n. º 10.520/02, nem sequer menciona a revogação, sequer implícita, de disposições em contrário, o que, de certo modo, permite reforçar a conclusão da pura e simples ilegalidade dos pregões, do modo como afinal assentado na sua lei.

Permite-se concluir que enquanto a Lei das Licitações não for alterada ou revogada, a modalidade pregão é ilegal, pelo fato de contrariar a Lei 8.666/93. Apesar da fragilidade institucional, o que seria mais indicado é complementar e adequar a nova modalidade com a norma geral.

3.2 CONSIDERAÇÕES SOBRE O TERMO BENS E SERVIÇOS COMUNS

É possível afirmar que existe uma dificuldade na definição de bens e serviços “comuns”, pois se o legislador quisesse autorizar a Administração a aplicar o pregão quando bem o entendesse, o termo “bens e serviços comuns” não teriam sido utilizados. Teria determinado o pregão sempre que a Administração Pública achasse conveniente. O argumento da dificuldade em definir não autoriza aplicação do pregão, quando for evidente ou inquestionável a ausência de um bem ou serviço comum.

A aplicação do pregão para bens e serviços “comuns” deu-se por entender que os riscos são reduzidos, pois pouco se sabe sobre quem está habilitando-se a fornecer, e cuja seriedade pode ser questionada.

Os bens e serviços comuns constam no anexo II do Decreto n.º 3.555, de 05 de agosto de 2000, alterado pelo Decreto n.º 3.693, de 20 de dezembro de 2000. Através do referido anexo, o administrador poderá orientar-se na caracterização do bem ou serviço comum, pois o essencial é que o objeto licitado possa ser definido por meio de especificações usuais do mercado.

Justen Filho (2005, p.30) afirma que “Bem ou serviço comum é aquele que se apresenta sob identidade e características padronizadas e que se encontra disponível, a qualquer tempo, num mercado próprio”.

Pode-se concluir que bens e serviços caracterizados como “comuns” são aqueles oferecidos por empresas licitantes, sendo facilmente comparados entre si, permitindo a decisão de compra com base nos menores preços.

3.3 CONSIDERAÇÕES SOBRE AS LICITAÇÕES DE INFORMÁTICA

Não existe, em qualquer lei, medida provisória ou decreto, uma regra específica que estabeleça como será feita a avaliação técnica dos bens e serviços de informática pela modalidade licitatória do pregão. E agir sem um modelo estabelecido em lei é conduta ilegal para o Administrador Público.

Licitar bens e serviços de informática pelo pregão afronta o princípio da legalidade, esculpido no artigo 37, caput, e inciso XXI da Constituição Federal e artigos 41, da Lei nº 8.666/1993, e 4º, caput, do Decreto nº 3.555/2000.

Lima complementa ao mencionar que:

[...] a situação narrada também ofende ao princípio do julgamento objetivo (art. 45, Lei nº 8.666/93), que consiste em avaliar as propostas segundo critérios de aferição previamente definidos e da igualdade entre os licitantes. Exemplificando: se a Administração for comprar apenas pela cotação de preços, no pregão, como poderá atender a esses princípios se um licitante pode apresentar em sua proposta um computador pessoal ou terminal de atendimento com um processador Pentium IV de 1.6 Ghz e outro licitante apresenta proposta com um processador Celerom de 1.6 Ghz, que é bem mais barato, mas possui relativa perda de desempenho em relação àquele primeiro, até pela diferença na memória interna do processador? Não estará havendo, portanto, uma competição com regras claras, com avaliação técnica, e os licitantes não estarão concorrendo em condição de igualdade. E todos esses princípios inseridos no artigo 3º da Lei nº 8.666/93 e na própria regulamentação do pregão restarão violados.

3.4 CONSIDERAÇÕES SOBRE AS DESVANTAGENS DO PREGÃO ELETRÔNICO

TABELA 1: Fatores de desvantagens do Pregão Eletrônico.

Principais desvantagens N. º de Citações Respostas (%)

Sem apresentação de amostra

Participação de empresas fora do Estado.

Nenhuma desvantagem

Queda da conexão 1

2

9

19 4

8

36

76

Fonte: SOUZA, Wellinghton. Um estudo sobre a viabilidade de Implantação do Pregão Eletrônico e uma contribuição na Apuração dos Resultados nos Processos licitatórios. Vitória: Fucape, 2004.

Conforme a Tabela 1, a principal desvantagem da modalidade pregão eletrônico apontado pelos pregoeiros, consiste na queda da conexão com 76%. Este fato é atribuído ao sistema de licitações, fornecido pelo Comprasnet e Banco do Brasil, à Administração Pública, sem nenhum custo operacional. Desta forma, não há como reclamar das possíveis falhas. A dificuldade de aplicação de alguma penalidade, caso necessário, às empresas de outros Estados, apontada na pesquisa com 8%, e a não apresentação de amostra do que está se adquirindo, com 4% na pesquisa, já foram dificuldades superadas pela maioria dos órgãos públicos devido à intensificação de treinamentos oferecidos pelo Governo Federal como foi divulgado no site Comprasnet:

Cerca de 6,7 mil servidores da área de compras governamentais da União foram capacitados pelo governo federal em 2005 na utilização do pregão eletrônico, considerada modalidade de compras mais eficiente da administração pública. O programa de capacitação visa atender as necessidades de operação do Pregão Eletrônico, que ampliou sua participação nas compras do governo após a entrada em vigor do decreto presidencial n° 5.450 em 1 de julho de 2005. Esse decreto tornou obrigatória a utilização do pregão, especialmente na forma eletrônica, na aquisição de bens e serviços comuns pela Administração Pública Federal.

4 PONTOS RELEVANTES

Tabela 2: Vantagens do Pregão Eletrônico

Principais Vantagens N.º de citações Respostas (%)

Isonomia

Redução do tempo

Comodidade para os participantes

Agilidade e rapidez no processo

Economia e redução nos preços

Aumento da Publicidade devido a Internet

Possibilidade de negociar com os fornecedores

Transparência/ moralidade

Maior concorrência 1

2

3

4

5

5

6

10

18 4

8

12

16

20

20

24

40

72

Fonte: SOUZA, Wellinghton. Um estudo sobre a viabilidade de Implantação do Pregão Eletrônico e uma contribuição na Apuração dos Resultados nos Processos licitatórios. Vitória: Fucape, 2004.

- Redução do tempo de execução: A rapidez do pregão eletrônico resulta da contratação satisfatória sem maiores burocracias porque a natureza “comum” dispensa investigações mais detalhadas sobre a proposta. Por outro lado, não há a necessidade de impor requisitos mais severos para a habilitação.

- Aumento da concorrência em razão da disputa: Devido o aumento da publicidade (20%), ocasionou um aumento no número de participantes, em face do oferecimento de maiores quantidades de lances, além de possibilitar ao pregoeiro negociar com os fornecedores em busca da redução dos preços.

- Modalidade mais rápida e eficiente trazendo comodidade para os participantes e para a Administração: O pregão eletrônico é uma modalidade procedimental simplificada e rápida, devido à natureza “comum” dos objetos das contratações a que se presta. Além disso, a estrutura procedimental do pregão consiste na inversão das fases de habilitação e julgamento, existindo a possibilidade de renovação de lances por todos os licitantes se assim desejarem, até obter-se a proposta mais vantajosa.

Tabela 3: Fatores redutivos de preços dos produtos/ serviços

Redução nos preços produtos/serviços N.º Citações Respostas (%)

Sim

Desconhecimento do concorrente

Flexibilidade valor/ proposta

Maior nº participante 25

5

10

18

100

20

40

72

Fonte: SOUZA, Wellinghton. Um estudo sobre a viabilidade de Implantação do Pregão Eletrônico e uma contribuição na Apuração dos Resultados nos Processos licitatórios. Vitória: Fucape, 2004.

Com relação à redução dos preços dos produtos/ serviço, observa-se que 100% dos entrevistados consideram haver redução. Isto ocorre devido ao aumento no número de participante (72%), tendo com fato a divulgação da licitação pela Internet e por jornais de grande circulação. A “flexibilidade no valor da proposta” foi outro fator relevante apontado por 40% dos entrevistados, pois o pregoeiro incentiva os fornecedores a reduzirem os preços. Já o item “desconhecimento dos concorrentes” também possibilita a redução dos custos pelo fato dos fornecedores desconhecerem os concorrentes, evitando uma possível combinação de preços. Com relação aos custos operacionais, ocorre uma redução na impressão de editais e cópias, no uso telefônico com fornecedores, na mão de obra e, além disso, os sistemas utilizados são ofertados pelo Governo Federal sem nenhum custo operacional.

Tabela 4: Utilização de modalidades de licitação

Modalidades

%Uso

Antes do Pregão Após o Pregão Diferença

Concorrência

Tomada de Preço

Convite

Pregão Eletrônico 16%

52%

68%

0% 4%

12%

12%

96% -12%

-40%

-56%

96%

Fonte: SOUZA, Wellinghton. Um estudo sobre a viabilidade de Implantação do Pregão Eletrônico e uma contribuição na Apuração dos Resultados nos Processos licitatórios. Vitória: Fucape, 2004.

De acordo com a Tabela 04, verifica-se que as modalidades de licitação mais utilizadas pelas instituições governamentais, antes da implantação do pregão eletrônico, apresentavam-se de forma diversificada, dependendo do bem ou serviço a ser adquirido, com incidência maior na modalidade convite. Devido à necessidade de maior transparência nos procedimentos licitatórios, após o surgimento do pregão, as instituições públicas deram preferência à nova modalidade.

5 PROCEDIMENTOS DO PREGÃO

A modalidade pregão é composta por duas fases distintas: Fase interna ou prévia e Fase externa. A primeira, conforme o art. 3º da Lei 10.520/02 procede à abertura do procedimento público, envolvendo o cumprimento das formalidades essenciais e a aquisição do contrato que satisfaça as necessidades da autoridade competente. Esta fase exige necessariamente a justificativa da necessidade de contratação, definição descritiva e sumária, objeto do certame, exigências da habilitação, critérios de aceitação das propostas, sanções por inadimplemento, cláusulas do contrato. Já na segunda, de acordo com o art. 4º da Lei 10.520/02, compreendem a divulgação do edital, o julgamento e classificação, habilitação do vencedor, adjudicação e homologação.

A Fase Externa inicia-se com a convocação dos interessados, através da publicação do aviso da licitação, em diário oficial do Município, ou, caso não exista, em jornal local de maior circulação, e, facultativamente, pela internet.

No aviso de licitação deverá constar a definição do objeto, o local, o dia e horário a realizar-se o procedimento licitatório. A omissão quanto a estes quesitos ocasionará anulação, conforme a Lei do Pregão.

Entende-se que Edital é o instrumento pelo qual são convocadas as empresas licitantes interessadas em participar do certame e onde estão descritos todos os procedimentos a serem realizados durante a licitação. O Edital e seus anexos são de suma importância ao sucesso do certame, pois deverá conter todas as normas que serão utilizadas para o desenvolvimento da licitação. O município deverá providenciar cópias do aviso e do edital para que estejam à disposição de qualquer pessoa, para consulta.

Durante a Fase Externa ocorre o Julgamento e Classificação das Propostas, onde o pregoeiro, auxiliado pela equipe de apoio, verifica e classifica as propostas. Após esse procedimento, iniciam-se as ofertas, sucessivas e decrescentes. No caso do Pregão Presencial, participam dessa fase apenas quem ofertou o menor valor e as empresas licitantes com ofertas 10% superiores ao primeiro colocado. Caso isto não ocorra, as três empresas com as melhores propostas poderão oferecer novos lances verbais e sucessivos, até que seja proclamado o vencedor. Já no Pregão Eletrônico, o pregoeiro avisa aos licitantes o Valor Total da menor oferta, onde estes poderão dar os lances por meio eletrônico, de forma sucessiva e decrescente. Esgotando-se o tempo para as empresas ofertarem seus lances, o sistema indica quem ofereceu a proposta mais vantajosa.

A Habilitação é a fase em que o pregoeiro e a equipe de apoio analisam a documentação e os requisitos pessoais das empresas interessadas. Caso o vencedor não seja habilitado, verifica-se a documentação do segundo colocado.

Em razão de a habilitação ser menos rigorosa, maiores são as probabilidades de alguns aventureiros se lançarem ao certame com propostas inexeqüíveis e impraticáveis, causando sérios prejuízos ao interesse público. Contudo, a Lei 10.520/02, no artigo 7º, definiu alguns atos omissivos ou comissivos, na tentativa de coibir a ação de licitantes aventureiros. Caso ocorram tais atos, a empresa será impedida de licitar ou contratar com a União, os Estados, o Distrito Federal ou Municípios, além do descredenciamento no SICAF (Cadastro de fornecedores), pelo prazo de 05(cinco) anos.

Enquanto a Habilitação e o Julgamento das Propostas são realizados pelo Pregoeiro e a Equipe de Apoio, a Homologação e a Adjudicação são atos a serem realizados pela Autoridade Competente. Como exemplo de autoridade competente, podemos citar: o Secretário Municipal de Saúde de Teresina - PI homologa e adjudica o Pregão Eletrônico, cujo objeto seria aquisição de remédios para os hospitais, onde a referida modalidade foi julgada pelo Pregoeiro, auxiliada pela Equipe de Apoio.

A Homologação seria examinar o procedimento realizado pelo Pregoeiro e Equipe de Apoio. Enquanto a Adjudicação é o ato pelo qual a autoridade competente declara o vencedor do objeto da Licitação.

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O pregão foi instituído quando o Estado deixou de ser executor e passou a ser regulador. Este fato ocorreu devido à cobrança da sociedade por uma maior eficiência nos serviços prestados pelo Governo. Desta forma, o novo paradigma surgiu para atender as suas necessidades essenciais, de formas mais rápidas e econômicas, postas à disposição dos administradores públicos de todas as esferas, seja federal, estadual, municipal ou distrital.

Os pontos críticos demonstram uma fragilidade na modalidade Pregão, que pode ser superada através de treinamentos desenvolvidos pelo Governo Federal, além disso, os pontos relevantes representam um marco para a Administração Pública, pois proporciona mudanças para a sociedade e o governo. Contudo, o pregão é um procedimento licitatório que proporciona celeridade, transparência e segurança nas contratações de bens e serviços.

REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA

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LEAL, M. da S. Licitações públicas: modalidade convite – preços x qualidade. Teresina: Unesc, 2005.

LIMA, Jonas Sidnei Santiago de Medeiros. A impossibilidade de utilizar a licitação por pregão para bens e serviços de informática. Jus Navigandi, Teresina, a. 7, n. 60, nov. 2002. Disponível em: . Acesso em: 06 maio 2006.

NUNES, Sandro Luiz. O pregão e os municípios: nova ferramenta de seleção. Jus Navigandi, Teresina, a. 8, n. 300, 3 mai. 2004. Disponível em: . Acesso em: 28 fev. 2006

RIGOLIN, Ivan Barbosa; BOTTINO, Marco Tullio. Manual prático das licitações: Lei 8.666/93. 4 ed. São Paulo: Saraiva, 2002.

SOUZA, Wellinghton. Um estudo sobre a viabilidade de implantação do pregão eletrônico e uma contribuição na apuração dos resultados nos processos licitatórios. Vitória: Fucape, 2004.

SZKLAROWSKY, Leon Frejda. Aspectos polêmicos do pregão. Jus Navigandi, Teresina, a. 6, n. 59, out. 2002. Disponível em: . Acesso em: 28 fev. 2006.

GOVERNO federal treina 6,7 mil servidores na utilização do pregão eletrônico. 24/04/2006. Disponível em:

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