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: ÍNDICE : Direito Ambiental : ÁREAS ESPECIALMENTE PROTEGIDAS

MARCIA AZEVEDO PRADO DE SOUZA - GRADUANDA EM DIREITO-4 ANO
marciaazevedo@hotmail.com
SOUZA ADVOCACIA

ÁREAS ESPECIALMENTE PROTEGIDAS

ÁREAS ESPECIALMENTE PROTEGIDAS

As áreas protegidas são espaços territorialmente demarcados cuja principal função é a conservação e/ou a preservação de recursos, naturais e/ou culturais, a elas associados. Segundo a União Mundial para a Conservação da Natureza (UICN), elas podem ser definidas como “uma área terrestre e/ou marinha especialmente dedicada à proteção e manutenção da diversidade biológica e dos recursos naturais e culturais associados, manejados através de instrumentos legais ou outros instrumentos efetivos” (UICN, 1994:7).

Unidades de Conservação de Proteção Integral, que incluem estações ecológicas, reservas biológicas, parques, monumentos naturais e refúgios da vida silvestre.

As Unidades de Conservação de Uso Sustentável, com as áreas de proteção ambiental, áreas de relevante interesse ecológico, as reservas extrativistas e particulares do patrimônio natural e as florestas nacionais; e os Espaços Territoriais Protegidos, com as áreas de proteção dos mananciais, o gerenciamento costeiro, as áreas naturais tombadas, as áreas sob proteção especial, além dos parques ecológicos, hortos florestais, estações experimentais, viveiros florestais e terras indígenas

O controle e os critérios de uso que normalmente a elas se aplicam são freqüentemente atribuídos em razão da valorização dos recursos naturais nelas existentes ou, ainda, pela necessidade de resguardar biomas, ecossistemas e espécies raras ou ameaçadas de extinção.

O Parque Nacional de Itatiaia, criado em 1937 no Rio de Janeiro, é tido como a primeira área protegida do Brasil.

A instituição do Código Florestal, em 1934, estabelece o marco inicial deste período, como o

Novo Código Florestal de 1965 e o SNUC em 2000, estabelecem, respectivamente, o início dos períodos subseqüentes.

Os principais dispositivos legais de proteção da natureza, que levaram à criação e consolidação das primeiras áreas protegidas, são criados contemporaneamente no Brasil: o Código Florestal (Decreto 23793/1934), o Código de Águas (Decreto 24643/1934), o Código de Caça e Pesca (Decreto 23672/1934) e o decreto de proteção aos animais (Decreto 24645/1934).

Ele declarava de “interesse comum a todos os habitantes do país” o conjunto das florestas existentes e demais formas de vegetação, classificando-as em quatro tipologias: protetoras, remanescentes, modelo e de rendimento.

Eram do tipo protetoras as florestas que tivessem finalidade de conservar os regimes das águas, evitar a erosão, fixar dunas, assegurar a salubridade pública, proteger sítios, asilar espécimes da fauna, ou proteger, do ponto de vista militar, as fronteiras.

Florestas remanescentes eram aquelas declaradas pelo Poder Público Federal, Estadual ou Municipal, visando a criação de parques, inclusive pequenos bosques de gozo público e reservas de proteção biológica ou estética.

As florestas modelo e de rendimento eram aquelas que poderiam ser submetidas a manejo de recursos naturais, visando o extrativismo de madeira. Nelas figuravam as Florestas Nacionais.

Com o Código Florestal, foram criadas as condições necessárias para a formalização da criação do Parque Nacional de Itatiaia, antiga aspiração dos ambientalistas e pesquisadores da época. Fruto da “emancipação” de uma estação de pesquisas sob responsabilidade do Jardim Botânico do Rio de Janeiro, conhecida como “Estação Biológica de Itatiaia”, o primogênito dos Parques Nacionais, já nas primeiras linhas do seu decreto de criação n°1713, datado de 14 de junho de 1937.

A principal característica desse período foi trazer para a legislação brasileira os primeiros elementos capazes de garantir um regime diferenciado de proteção e gestão de parcelas do território brasileiro, embora efetivamente isso não tenha se refletido de forma expressiva no número de áreas instituídas.

Em 1965, um novo Código Florestal foi apreciado no legislativo, sancionado pela Presidência da República e instituído através da Lei n° 4771 de 15/09/1965. Ele extinguiu as quatro tipologias de áreas protegidas antes previstas na versão de 34, substituindo-as por quatro outras novas: Parque Nacional e Floresta Nacional (anteriormente categorias específicas), as Áreas de Preservação Permanente (APP) e a Reserva Legal (RL). Estas duas últimas, uma tipificação de dispositivos existentes na versão de 34, eram uma clara tentativa de conter os avanços sobre a floresta. A primeira declarando intocável todos os espaços cuja presença da vegetação garante sua integridade (serviços ambientais) e, a segunda, transferindo compulsoriamente para os proprietários rurais a responsabilidade e o ônus da proteção.

Dois anos mais tarde, a nova Lei de Proteção aos Animais (Lei n°5197/1967) trouxe significativo avanço em relação a sua antecessora. Ela passou a garantir em seu texto o direito à proteção de espécies animais em seus ambientes nativos e a criação de espaços específicos – os refúgios e reservas – destinados à sua preservação, além de outros específicos ao exercício da caça, já que a redação do Código de Caça em vigor nada previa neste sentido. Assim, em seu artigo 5°, definiu-se como função do poder público criar as Reservas Biológicas Nacionais, “onde as atividades de utilização, perseguição, caça, apanha, ou introdução de espécimes da fauna e flora silvestres e domésticas, bem como modificações do meio ambiente a qualquer título, são proibidas, ressalvadas as atividades científicas devidamente autorizadas pela autoridade competente”, e os Parques de Caça Federais, “onde o exercício da caça é permitido aberto total ou parcialmente ao público, em caráter permanente ou temporário, com

fins recreativos, educativos e turísticos”.

O Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), autarquia federal vinculada ao Ministério da Agricultura e instituída pelo Decreto-Lei Federal n°289 de 28/02/1967, nascia com a missão de “formular a política florestal bem como orientar, coordenar e executar ou fazer executar as medidas necessárias à utilização racional, à proteção e à conservação dos recursos naturais renováveis”.

Com a chegada dos anos 70, inaugura-se uma nova fase no ambientalismo mundial, cujos reflexos serão sentidos no cenário político brasileiro. A realização de diversos encontros internacionais, entre os quais destacam-se a Conferência da Biosfera (1968) e a Conferência de Estocolmo (1972), refletem o forte sentimento e a mobilização global para a implementação de uma agenda ambiental internacional instituída em 1973 sob a denominação de Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), nasceu sob o impacto dos debates decorrentes da Conferência de Estocolmo e do Clube de Roma. A SEMA, vinculada ao Ministério do Interior, foi criada a partir do Decreto n°73030 em 30/10/1973, “orientada para a conservação do meio ambiente, e o uso racional dos recursos naturais”, passando a dividir com o IBDF a responsabilidade pela gestão e fiscalização da política brasileira para as áreas protegidas.

Este processo teve como resultado, após alguns anos de estudo, a proposição inicial de quatro novas tipologias de áreas protegidas pela SEMA: as Estações Ecológicas (ESEC) e as Áreas de Proteção Ambiental (APA), em 1981, além das Reservas Ecológicas (RESEC) e das Áreas de Relevante Interesse Ecológico (ARIE), em 1984.

Mais tarde, em 1996 e já com a SEMA alçada ao status de Ministério, foram criadas as Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPNs), uma nova tipologia que permitia o reconhecimento de uma área protegida em domínio privado. A criação das RPPNs representou um importante avanço, pois permitiu e estimulou a criação voluntária de áreas protegidas pela sociedade. É necessário registrar ainda que este período foi extremamente importante por duas outras razões: o reconhecimento das Terras Indígenas e de diversas áreas especialmente protegidas em função de acordos internacionais dos quais o Brasil se tornou signatário ou estava comprometido a política de demarcação de terras indígenas somente ganhou maior efetividade com a criação da FUNAI, em 1967, em substituição ao SPI, e com a instituição do Estatuto do Índio, em 1973. Reserva Indígena, Parque Indígena, Colônia Agrícola Indígena e Território Federal Indígena

O ano de 2000 marcou uma importante modificação na estrutura de grande parte das áreas protegidas brasileiras. Aprovado pelo Congresso, com significativo apoio da Casa Civil da Presidência da República. Em seu texto final, dado pela Lei 9985/2000, ficou definida a criação de 12 categorias de Unidades de Conservação, reunidas em dois grupos: Unidades de Proteção Integral e Unidades de Uso Sustentável. A organização em dois grupos buscava contemplar estratégias distintas de gestão dessas áreas que, em certo grau, estava no centro das disputas entre os diferentes grupos interessados na questão. Assim, as Unidades de Proteção Integral, segundo o texto do SNUC, têm por objetivo “preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais” (art. 7°, §1°). Já as Unidades de Uso Sustentável visam “compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais” (art. 7°, §2°). Por uso sustentável, esta lei indicou como entendimento a “exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável” (art. 2°, inciso XI).

As RESEX e as RDS representam um importante avanço na concepção de áreas protegidas no Brasil, pois incorporam concretamente aos objetivos da conservação ações de inclusão social e econômica das populações diretamente afetadas. É um modelo que contribui efetivamente para a redução de um dos principais obstáculos ao pleno funcionamento das áreas protegidas: os conflitos fundiários. No entanto, estas iniciativas, se originais e inovadoras, ainda parecem

não estar devidamente consolidadas na práxis política de criação de novas áreas, tendo em vista que, até 2004, nenhuma outra RDS havia sido instituída pelo governo federal, estando elas circunscritas apenas às iniciativas de governos estaduais, sobretudo na região amazônica.

O SNUC, apesar do inegável avanço que proporcionou à questão das áreas protegidas no Brasil, não conseguiu atingir plenamente sua pretensão inicial de criação de um sistema que pudesse integrar, por meio de um único instrumento, a criação e gestão das distintas tipologias existentes no país. Não conseguiu uma solução para todos os problemas de baixa integração e gerenciamento dessas áreas, seja por falta de consenso político, seja mesmo por falta de percepção mais ampla para estes problemas à época. Desta forma, passados cinco anos desde a sua implementação, talvez seja oportuna e apropriada a revisão e discussão dos objetivos e resultados obtidos até o momento sob a gestão do SNUC, de forma a colher subsídios valiosos para o aperfeiçoamento da estratégia nacional para as áreas protegidas. O “SNUC +5” seria

Evolução das tipologias e categorias de áreas protegidas no Brasil. Uma oportunidade interessante para toda a sociedade, representada pelos atores e pelas instituições envolvidas com o tema, para discutir o modelo atual a partir das experiências concretas desenvolvidas nos últimos cinco anos, indicando caminhos e soluções de curto, médio e longo prazos que poderiam ser incorporadas ao processo de gestão de áreas protegidas no Brasil.

Parece oportuno, da mesma forma, a necessidade de discussão de um novo sistema mais amplo e orientado ao ordenamento das áreas protegidas no Brasil – o Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) – cuja instituição poderia em definitivo contribuir para a integração das distintas tipologias, ações e estratégias hoje em curso no país.

Estatuto da Cidade - Lei 10257/01

O Estatuto da Cidade visa estabelecer diretrizes gerais da Política Urbana e especialmente regulamentar o artigo 182 da Constituição Federal, fixando os princípios, objetivos, diretrizes, e instrumentos de gestão urbana.

No que tange especificamente ao parcelamento de solo, estabelece nas diretrizes gerais:

- O ordenamento e controle do uso do solo, de forma a evitar o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana;

- O planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;

- A simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas editalícias, com vistas a permitir a redução de custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais.

Determina a utilização de instrumentos para atingir os objetivos da lei:

a) planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;

b) planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;

c) o planejamento municipal, em especial, o Plano Diretor, a disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo, o zoneamento ambiental, plano plurianual;

d) institutos tributários e financeiros;

e)institutos jurídicos e políticos.

Permite que lei municipal específica determine o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios para os imóveis subutilizados – entendendo-se como tal aqueles que não atinjam o aproveitamento mínimo definido no Plano Diretor ou em legislação dele decorrente.

Será o Plano Diretor quem delimitará as áreas nas quais deve ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando-se a existência de infra-estrutura e de demanda para utilização.

Na hipótese de desapropriação, o Município deverá, no prazo máximo de 05 anos, proceder ao adequado aproveitamento do imóvel. O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado diretamente pelo Poder Público ou por meio de alienação ou concessão a terceiros, mediante procedimento licitatório.

É criado o usucapião especial de imóvel urbano. Aqui, o possuidor de imóvel de até 250 m², que o possuir pelo período de cinco anos, poderá adquirir seu domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel. Cria também o usucapião coletivo, para a hipótese em que não for possível identificar os terrenos ocupados (nesse caso, para áreas urbanas superiores a 250m² e para ocupantes de baixa renda), desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural.

Na hipótese de usucapião especial coletivo de imóvel urbano, este será declarado pelo Juiz, mediante sentença, a qual servirá de título para registro no cartório de registro de imóveis, devendo o juiz, na sentença, atribuir igual fração ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimensão do terreno que cada um ocupe, salvo hipótese de acordo escrito entre os condôminos, estabelecendo frações ideais diferenciadas.

No projeto de Lei, havia o instituto da concessão de uso especial para fins de moradia: aquele que possuísse como sua área ou edificação urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados situada em imóvel público, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, teria o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação à referida área ou edificação, desde que não fosse proprietário ou concessionário de outro imóvel urbano ou rural.

Permite a Lei 10.257 Lei Municipal, baseada no Plano Diretor, delimite as áreas em que incidirá o direito de preempção e o prazo de vigência (preempção: é quando o Município tiver preferência na aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares).

A preempção somente poderá ser utilizada quando o Poder Público precisar de áreas para, entre outras hipóteses:

a) execução de programas e projetos habitacionais e de interesse social; b) ordenamento e direcionamento da expansão urbana;

c) implantação de equipamentos urbanos e comunitários;

d) criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes.

Permite o Estatuto da Cidade, Lei Municipal autorizar o proprietário de imóvel urbano a exercer, em outro local, o seu direito de construir previsto no Plano Diretor, desde que o imóvel venha a ser considerado necessário para fins de: preservação ou para programas de regularização fundiária.

Determina ainda que o Município poderá definir por lei os empreendimentos e as atividades privados ou públicos em área urbana que dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público Municipal.

O processo de elaboração do Plano Diretor observará a realização de audiências públicas, ampla participação da população, publicidade aos documentos produzidos e o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos. A inobservância e qualquer um dos requisitos acima citados, ensejará a anulação da lei que instituir o Plano Diretor.

O Plano Diretor será obrigatório:

a) para cidades com mais de 20 mil habitantes;

b) integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; áreas de especial interesse turístico; inseridas nas áreas de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.

O plano Diretor deverá conter, no mínimo delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado:

a)o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;

b) o direito de preempção;

c) a outorga onerosa do direito de construir;

d) as operações urbanas consorciadas;

e) a transferência do direito de construir.

Define, por último, os instrumentos que deverão ser utilizados visando a gestão democrática da cidade. São eles: os órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal; b) debates, audiências e consultas públicas; c) conferências sobre assuntos de interesse urbano; d) iniciativa popular. Pelo projeto de lei, poderia ser utilizado o referendo popular e plebiscito, mas este dispositivo legal foi vetado pelo fato de já estar disciplinado pela Lei nº9.709/98.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

MEDEIROS, R. A política de criação de áreas protegidas no Brasil: evolução, contradições e conflitos. Anais do IV Congresso Brasileiro de Unidades de Evolução das tipologias e categorias de áreas protegidas no Brasil – RODRIGO MEDEIROS Conservação, vol 1. Curitiba: Fundação O Boticário de Proteção à Natureza & Rede Pró Unidades de Conservação, 2004.

MERCADANTE, M. Uma década de debate e negociação: a história da elaboração da Lei do SNUC. In: BENJAMIN, A.H. (org.) Direito Ambiental das Áreas Protegidas. Rio de Janeiro: Ed. Forense Universitária, 2001.

CUNHA, L. H. & COELHO, M. C. N. Política e Questão Ambiental. In: CUNHA, S. B. & GUERRA, A. J. T. (org.). A Questão Ambiental – Diferentes Abordagens Rio de Janeiro: Ed. Bertrand Brasil, 2003.

ESTATUTO DA CIDADE- LEI 10.257/2001

Currículo do articulista:

PÓS GRADUADA EM MKT PELA FGV. GRADUADA EM TEOLOGIA PARA LEIGOS

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