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: ÍNDICE : PRINCÍPIO DA MORALIDADE

Bianca Neves Carvalho - estudante

Data: 10/02/2011

PRINCÍPIO DA MORALIDADE

PRINCÍPIO DA MORALIDADE

A negativa ao nepotismo jurídico e a supremacia da ética nas condutas do ato administrativo.

BIANCA NEVES CARVALHO

“Suplicamos expressamente: não aceiteis o que é de hábito como coisa natural, pois em tempo de desordem sangrenta, de confusão organizada, de arbitrariedade consciente, de humanidade desumanizada, nada deve parecer natural nada deve parecer impossível de mudar;” ( Bertold Brecht.)

RESUMO: O presente trabalho tem como escopo analisar o Princípio da Moralidade frente ao nepotismo, e analisar instrumentos de proteção e coerção usados para o combate de condutas dos agentes administrativos voltada a beneficiar parentes, concedendo-lhes cargos públicos.

Palavra-Chave: Administração Pública. Princípio da Moralidade. Nepotismo Jurídico.

1. INTRODUÇÃO

O Estado não deveria no aspecto ético-administrativo, ser considerada a extensão do núcleo familiar de nenhuma autoridade constituída. Entretanto, como bem assinalou o sociólogo Gilberto Freyre , esta prática abominável “aqui madrugou”, ainda no primeiro século da colonização brasileira. Assim o Brasil por vir de uma tradição patriarcal, oligárquica e patrimonialista, o hábito de confundir o serviço público com o privado perdura até o nosso dia, como um cancro difícil de extirpar. Sérgio Buarque de Holanda nos descreve bem este fenômeno:

No Brasil, pode-se dizer que só excepcionalmente tivemos um sistema administrativo e um corpo de funcionários puramente dedicados a interesses objetivos e fundados nesses interesses. Ao contrário, é possível acompanhar, ao longo de nossa historia, o predomínio constante das vontades particulares que encontram seu ambiente próprio em círculos fechados e pouco acessíveis a uma ordenação impessoal. Dentre esses círculos, foi sem dúvida o da família aquele que mais se exprimiu com mais força e desenvoltura em nossa sociedade. (HOLANDA, 1995, pág. 146)

A idéia dessa utilização como sendo o Estado uma extensão familiar é reconhecida como nepotismo. O mesmo passou a ser utilizado em condutas de agentes administrativos voltada a beneficiar parentes, concedendo-lhes cargos públicos.

Sendo assim a Administração Pública quando voltada aos interesses pessoais de uma classe bem favorecida a qual detém o poder, não condiz com a idéia que se forma do Estado Democrático de Direito, sendo o interesse coletivo usurpado por interesses pessoais.

Portanto, o presente artigo vem suscitar discussões a respeito do nepotismo, tendo como foco o Principio da Moralidade, um instrumento jurídico poderoso na busca da eliminação desta imoralidade execrável, que é a nomeação de parentes de autoridades públicas, muita das vezes sem nenhuma qualificação ou aptidão para o cargo, um verdadeiro atentado contra a administração pública e à democracia.

2. OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Os princípios compreendem o alicerce do ordenamento jurídico. São de hierarquia superior. “São as idéias centrais de um sistema, ao qual dão um sentido lógico, harmonioso, racional, permitindo a compreensão de seu modo de organizar-se”. (SUNDFELD, 1997, pg.176)

É através dos princípios que o ordenamento jurídico ganha dinamicidade. Por conta disso são comuns a todos os ramos do saber. São na verdade universais. Dessa forma, o Direito Administrativo está informado por determinados princípios que lhe servem como guias no caminho da boa Administração. E “sendo o Direito Administrativo de elaboração pretoriana e não codificado, os princípios representam papel relevante nesse ramo do direito, permitindo a Administração e ao judiciário estabelecer o necessário equilíbrio entre os direitos dos administrados e as prerrogativas da Administração” (PIETRO, 2000, p.67)

A Constituição Federal faz expressa menção a alguns princípios que regem a Administração Pública Direta e Indireta: Princípio da Legalidade, Princípio da Impessoalidade, Princípio da Eficiência e Principio da Moralidade (Art. 37, caput, com redação dada pela Emenda Constitucional nº19, de 04/06/1998). Sendo este último objeto do presente trabalho, será tratado com maior detalhe no item posterior. Além disso, a Lei nº. 9.784, de 29 de janeiro de 1999 (Lei Processo Administrativo Federal), no seu artigo 2º, faz referência aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse publico e eficiência.

Ilustríssimo autor Paulo Bonavides (pág.289/290, 2006) entende a respeito da importância dos princípios e o seu papel fundamental, que:

O ponto central da grande transformação por que passa os princípios reside, em rigor, no caráter e no lugar de sua normatividade (...). Postos no ponto mais alto da escala normativa, eles mesmos, sendo normas, se tornam, doravante, as normas supremas do ordenamento. Servindo de pautas ou critérios por excelência para a avaliação de todos os conteúdos normativos, os princípios, desde sua constitucionalização, que é ao mesmo passo positivação no mais alto grau, recebem como instancia valorativa máxima categoria constitucional, rodeada do prestígio e da hegemonia que se confere às normas inseridas na Lei das Leis. Com esta relevância adicional, os princípios se convertem igualmente em norma normarum, ou seja, norma das normas.

3. PRINCÍPIO DA MORALIDADE: Tendo como fator indispensável à Ética.

O princípio da moralidade foi inserido entre os princípios constitucionais da Administração Pública brasileira (Art. 37, caput da Constituição Federal) e pela Lei 9.784/99 em seu parágrafo único e inciso IV, tornando-se assim imperativo quando coloca que nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé.

Para Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo o princípio da moralidade torna jurídica a exigência de atuação ética dos Agentes da Administração Publica. Sendo que a moral administrativa é desconexa a da moral comum, pois esta é coberta de juridicidade e possibilidade de anulação dos atos que contrarie o princípio em observância.

O legislador brasileiro ao inserir o princípio da moralidade no rol dos princípios que regem a administração pública, fez com base no reconhecimento segundo Antonio José Brandão (apud Hely Lopes, 2006,pág.89) de obter o máximo de eficiência administrativa, tendo que corresponder à vontade constante de viver honestamente a atividade dos administradores.

Desta forma DI Pietro segue com o entendimento que:

“Não é preciso penetrar na intenção do agente, porque do próprio objeto resulta a imoralidade. Isso ocorre quando o conteúdo de determinado ato contraria o senso comum de honestidade, retidão, equilílibrio, justiça, respeito à dignidade do ser humano, à boa-fé, ao trabalho, à ética das instituições. A moralidade exige proporcionalidade entre os meios e os fins a atingir; entre os sacrifícios impostos à coletividade e os benefícios por ela auferidos; entre as vantagens usufruídas pelas autoridades públicas e os encargos impostos à maioria dos cidadãos. Por isso mesmo, a imoralidade salta aos olhos quando a Administração Pública é pródiga em despesas legais, porém inúteis, como propaganda ou mordomia, quando a população precisa de assistência médica, alimentação, moradia, segurança, educação, isso sem falar no mínimo indispensável à existência digna. Não é preciso, para invalidar despesas desse tipo, entrar na difícil análise dos fins que inspiram a autoridade; o ato em si, o seu objeto, o seu conteúdo, contraria a ética da instituição, afronta a norma de conduta aceita como legitima pela coletividade administrativa. Na aferição da imoralidade administrativa, é essencial o princípio da razoabilidade.

Conforme o dicionário Aurélio , Ética é o estudo dos juízos de apreciação referente à conduta humana susceptível da qualificação do ponto de vista do bem e do mal, seja relativamente a determinada sociedade, seja do modo absoluto. Já Caldas Aulete define Ética como a Ciência da Moral e, Moral como o conjunto de regras de conduta consideradas como válidas, quer de modo absoluto para qualquer tempo ou lugar, quer para grupo ou pessoa determinada.

A moralidade administrativa e a ética na administração apresentam-se como uma das faces da moralidade pública que estar sujeita ao controle social, pois a esta se encontrada no julgamento feito pelas pessoas sobre a conduta e não na própria conduta. Desta forma a moralidade publica torna-se impossível reivindicar algo como generalidade em beneficio de uma conduta extremamente particular, pois tal precipício além de estar relacionado à conduta pessoal, também determina atos da administração publica onde sobressai o interesse da coletividade.

O agente público na sua atuação profissional não poderá ignorar um aspecto de suma importância para uma conduta certa e transparente que tem como resultado a ética, pois o mesmo ao decidir entre o honesto e o desonesto, por consideração de direito e moral, estará atingindo uma escolha a qual será a mais eficiente e revestida de clareza para a administração, e tal ato produzido não será contido com a mera obediência da lei, será contemplado com total moral e estrito cumprimento aos padrões éticos internos da própria instituição.

Segundo a redação do Código de Ética do Servidor Publico Civil do Poder Executivo Federal nos realça com grande clareza a respeito do assunto.

II- O servidor público jamais desprezará o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas no art. 37, caput, e § 4º, da Constituição Federal.

III- A moralidade da Administração Pública não se limita à distinção entre o bem e o mal, devendo ser acrescida de idéia de que o fim é sempre o bem comum. O equilíbrio entre legalidade e a finalidade, na conduta do servidor público, é que poderá consolidar a moralidade do ato administrativo.

Temos que a moralidade é um pressuposto da validade do ato administrativo, tal moral é imposta ao administrador publico para sua conduta interna segundo as normas que a instituição ao qual serve edita tendo como finalidade da sua ação o bem comum. Desta forma podemos refletir que não é suficiente apenas ser honesto é indispensável comporta-se e agir como tal, pois ética não existe pela metade. Tal conteúdo deve estar inserido pelo conduto dos atos administrativos.

4.0 NEPOTISMO: Conduta que fere o princípio da moralidade

Nepotismo tem como significado de acordo com o dicionário de Aurélio Buarque que vêm ser uma espécie de favoritismo para com os entes familiares no ingresso dos mesmos no poder público.

Esta prática repugnante é historicamente conhecida. Na Roma antiga, dava-se o nome de nepotismo à autoridade que os sobrinhos e outros parentes do Papa exerciam na administração eclesiástica.

A breve história da nação brasileira, já em seus primórdios, registra a primeira manifestação de tal prática ocorrida pela pena de Pero Vaz de Caminha, escrivão de Pedro Álvares Cabral, ao dar conta ao Rei de Portugal das maravilhas que se descortinavam na terra nova:

“E nesta maneira, Senhor, dou aqui a Vossa Alteza conta do que nessa vossa terra vi. E, se algum pouco alonguei, Ela me perdoe, que o desejo que tinha de vos tudo dizermo fez assim pôr pelo miúdo. E, pois que, Senhor, é certo que assim neste cargo que levo, como em qualquer outra coisa que de vosso serviço for, Vossa Alteza há-de ser de mim muito bem servida, a Ela peço que, por me fazer singular mercê, mande vir da Ilha de São Tomé Jorge de Osório, meu genro, o que d’Ela receberei em muita mercê”. (Revista Negócios Públicos – ano III nº. 08).

Hoje o nepotismo está presente na Administração Pública sendo corriqueira a sua prática nas diversas esferas do Poder, tendo a figura do apadrinhamento, do ingresso aos cargos sem a aferição de medidas de capacidade, burlando a norma constitucional com distribuição aleatória, arbitrária e clientelista dos cargos publico, tendo o uso escancarado da máquina estatal para ofertar “prêmios” aos particulares com nomeação em cargos público, sendo explicito a fraude a moralidade administrativa.

Pode-se analisar que quando identificado a prática do nepotismo percebemos que há vários indícios de violação e uma dessas violações é a quebra do princípio da moralidade e o da impessoalidade, pois o interesse individual sobressai ao da coletividade.

Desta forma pode-se evidenciar que a Constituição Federal ao consagrar o princípio da moralidade colocou numa posição de vetor da atuação da administração pública, consagrando também a importância de proteger à moralidade e responsabilização do administrador publico.

“A moralidade administrativa está intimamente ligada ao conceito do “bom administrador”, que, no dizer autorizado de Franco Sobrinho, é aquele que, usando a sua competência legal, se determina não só pelos preceitos vigentes, mas também pela moral comum (...). O inegável é que a moralidade administrativa integra o Direito como elemento indissociável na sua aplicação e na sua finalidade erigindo-se em fator de legalidade. Daí por que o TJ/SP decidiu, com inegável acerto, que “o controle jurisdicional se restringe ao exame da legalidade ou da legitimidade se entende não só a conformação do ato com a lei, como também com a moral administrativa e com interesse coletivo.” (MEIRELLES, 2006, pág.90/91)

Desta forma tal princípio tornou-se indispensável pela Justiça, pois se tornou necessária à validade da conduta do administrador público.

A moralidade administrativa não pode ser observada como uma questão de atitude de caráter do ser humano, mas sim, como um problema vigente relacionado à qualidade dos sistemas jurídico políticos e administrativos presentes em nossos dias.

4.1 EFICÁCIA DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS E PROIBIÇÃO DO NEPOTISMO

Os princípios jurídicos são de imensa importância, pois são considerados como diretivas de caráter geral, são fundamentais e determinantes, ou melhor, são diretrizes para a interpretação das normas. Segundo Trabucchi citado por Paulo Bonavides “elas assumem, com toda legitimidade a tríplice dimensão fundamentadora, interpretativa e supletória em relação às demais fontes”. Isto reflete que os princípios são normas jurídicas dotadas de indiscutível normatividade e positividade. Desta forma com os princípios da moralidade e o da impessoalidade feridos pelo nepotismo entende-se que tal ato é vedado por regra constitucional que esta inserido na zona de certeza dos princípios supracitados.

Quando à necessidade de preservar os padrões de moralidade no serviço público, é justo sublinhar (e também aplaudir) a disciplina aprovada pelo Conselho Nacional de Justiça, em resolução regulamentadora de dispositivo constitucional, pelo qual ficou expressamente vedado a condenável prática do nepotismo, sem dúvidas uma das relevantes formas de improbidade na Administração. (CARVALHO, pág.,19, 2008).

Foi reconhecido pelo Ministro Ricardo Lewandowski que o nepotismo fere também o principio da eficiência, pois considera-se que a nomeação de parentes para cargos comissionados são de pessoas sem nenhum interesse para desempenhar função pública e sem a necessária capacidade técnica, desta forma o nepotismo fere tal principio.

O Ministro escreve que “ocorre um evidente desvio de finalidade, porquanto permite que o interesse privado, isto é, patrimonial, no sentido sociológico e também vulgar da expressão, prevaleça sobre o interesse coletivo".

Diante do exposto fica claro que o nepotismo viola os princípios constitucionais sendo estes responsáveis pela condução adequada, correta e democrática da administração pública.

O marco essencial no combate ao nepotismo foi a Resolução nº7, de 18/10/05, editada pelo Conselho Nacional de Justiça – CNJ, regulamentando o disposto no Art. 103-B,§4,II, da Constituição Federal.

O Supremo Tribunal Federal se posicionou a respeito do assunto em questão, sendo aprovado por unanimidade a 13º Súmula Vinculante, que veda o Nepotismo não apenas no Poder Judiciário, mas nos Três Poderes, no âmbito da União, dos Estados e dos municípios. Esse dispositivo vem com a função precípua de ser obedecida em todos os órgãos públicos e, na pratica vem vedar contratações de parentes e autoridades e de funcionários para cargo de confiança, comissão.

O mesmo teor contido nessa Súmula Vinculante supracitado vem também proibir o nepotismo cruzado, que tem como objetivo burlar a proibição, esse tipo de ato é caracterizado quando uma autoridade nomeia o parente de outra e esta o daquela. Ficam apenas de fora do rol de alcance da súmula os cargos de caráter político, exercido por agentes políticos.

“A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica, investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para exercício de cargo em comissão ou de confiança, ou, ainda, de função gratificada na Administração Pública direta e indireta, em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, compreendido o ajuste mediante designação recíproca, viola a Constituição Federal.”

É importante citarmos algumas leis que são instrumentos reguladores para estabelecer sanções aplicáveis aos agentes administrativo e a terceiros quando responsáveis por condutas ilegítimas. O primeiro diploma regulador é a Lei nº8.429, de 02/06/92 que regulamenta e prevê as hipóteses da falta de probidade na Administração. Outro instrumento é a ação popular que vem alicerçada no art. 5º, LXXII, da vigente Constituição Federal. Esse instrumento era direcionado apenas à tutela do patrimônio publico econômico, porém nos dias atuais a mesma passou a tutelar mais especificamente, outros bens jurídicos de grande importância na érea social, como meio ambiente, o patrimônio histórico e cultural e a moralidade administrativa. A ação popular esta regulamentada na Lei 4.717, de 29/06/65, podendo qualquer cidadão que sentir-se lesado pode deduzir a pretensão de anular atos do Poder Administrativo contagiados de imoralidade administrativa.

“Por isso advogamos o entendimento de que o tradicional pressuposto da lesividade, tido como aquele causador de dano efetivo ou presumido ao patrimônio público, restou bastante mitigado diante do texto constitucional na medida em que guarda maior adequação à tutela do patrimônio em seu sentido econômico. Quando a Constituição se refere a atos lesivos à moralidade administrativa, deve entender-se que a ação é cabível pelo simples fato de ofender esse princípio, independentemente de haver ou não efetiva lesão patrimonial.

O Art. 129, III, da CF esta prevista a ação pública civil que se trata também de mais um instrumento de proteção a moralidade administrativa. A Ação pública civil é uma das funções institucionais do Ministério Público e por ele é promovida, e esta regulamentada pela Lei nº 7.347, de 24/07/85.

É de grande observação atentar que não faltam instrumentos para o combate não só do Nepotismo, mas as condutas e atos ofensivos ao principio da moralidade administrativa.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Diante do exposto afirmamos categoricamente que além de burlar a exigência do concurso público, o nepotismo permite o favorecimento de correligionários políticos, evidenciando os resquícios do patrimonialismo ainda hoje presente na administração pública. O uso dessa conduta imoral impossibilita o avanço de uma administração publica mais ética e moral, pois permitem que esse tipo de manobra, derivadas do corporativismo ou do patrimonialismo continue a ser o esteio dos compadres, dos amigos e dos protegidos.

BIBLIOGRAFIA

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BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional, 18ªEd. SP. Malheiros Editora, 2006. (pág.289/290, 2006)

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Ferreira, Aurélio Buarque de Holanda. Novo Dicionário da Língua Portuguesa, 2 ed. RJ. Ed. Nova Fronteira, 1986.

HOLANDA, Sergio Buarque de. Raízes do Brasil. 26 ed. SP: Companhia das Letras, 1995

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 32ªed. SP. Malheiros Editora, 2006.

MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 10ª Ed. SP: Atlas, 2006.

NALINI, José Renato. Ética Gearl e Profissional. 6ª ed. ver. atual e amp. SP: Editora Revista dos Tribunais, 2008.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. SP: Atlas, 2005.

SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito Público, 3ª Ed. SP: Malheiros, 1997.

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VEJA, Revista. A Aventura do Descobrimento, Suplemento Especial, SP, 2000

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