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: ÍNDICE : Comissões Parlamentares de Inquérito

Fabricio Bittencourt Gomes - Advogado

Data: 11/11/2010

Comissões Parlamentares de Inquérito

1 INTRODUÇÃO

Antes da análise dos problemas pertinentes ao objeto do presente trabalho monográfico, válido será a exposição dos motivos que levaram à escolha do tema proposto.

Com a crescente crise política que se alastra no Brasil, bem como a onda de denuncismo gerada pela imprensa nacional, surgem a cada dia novas denúncias de corrupção, envolvendo agentes dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, gerando uma enxurrada de comissões parlamentares de inquérito instauradas nas Casas Legislativas, separadamente, ou, em conjunto, pelo Congresso Nacional.

A maioria das sessões das comissões parlamentares de inquérito é transmitida “ao vivo” pela emissora de TV do próprio Congresso Nacional, e o que vemos claramente é um total desrespeito aos direitos dos investigados, como, por exemplo: direito ao silêncio; a se fazer acompanhar por advogado; a não produzir prova contra si mesmo; a não ser declarado culpado antes de sentença transitada em julgado; ao direito à intimidade e à vida privada, entre outros direitos que são nitidamente violados, fatos esses que nos causaram grande perplexidade e curiosidade, quanto a qual seria a amplitude e os reais poderes das comissões parlamentares no exercício da presidência do inquérito parlamentar.

Longe de tentar dirimir todas as questões controversas que tenham pertinência temática com o assunto das CPIs, pois o seu estudo é muito extenso e vem gerando discussões acaloradas entre os juristas e nas mais altas Cortes brasileiras, tentaremos obter respostas mais consistentes a alguns questionamentos ainda não unânimes na doutrina e na jurisprudência, fazendo, inicialmente, uma abordagem histórica sobre as comissões parlamentares de inquérito, no mundo e nas Constituições Brasileiras, e, em seguida, uma análise do alcance e natureza dos poderes investigatório das CPIs, além das limitações constitucionais (formais e materiais) que restringem a criação e o exercício desses órgãos legislativos.

Ante o exposto, temos por objetivo apresentar um trabalho sério, técnico e capacitado, esperando que se possa somar um tanto aos outros trabalhos monográficos relativos ao mesmo tema, contribuindo para o desenvolvimento e evolução do estudo desse instituto à luz do ordenamento jurídico brasileiro.

Relativo à metodologia empregada, foi utilizado o método bibliográfico, com destaque para as fontes de estudo do Direito Constitucional e Ciência Política, o exame de diversos textos legais relativos ao assunto, a análise das decisões judiciais, máxime as do Supremo Tribunal Federal, além do estudo da doutrina mais especializada sobre o tema em questão.

Conforme estruturado no sumário, a monografia se divide em quatro capítulos:

No primeiro capítulo, fizemos uma análise da origem das comissões parlamentares no mundo, e, em seguida, sua evolução nos textos constitucionais brasileiros, desde a Constituição do Império de 1824 até a atual Carta Magna brasileira, denominada de Constituição Cidadã.

No segundo capítulo, produzimos uma análise da estrutura e do funcionamento das casas legislativas, delineando, item por item, o sistema bicameral, os regimentos internos, a composição e funcionamento das mesas legislativas, o quorum e as espécies de comissões parlamentares, buscando, assim, traçar a imagem de como funciona o Congresso Nacional e as suas Casas Legislativas.

Em seguida, definimos a natureza dos poderes de investigação das comissões parlamentares de inquérito, demonstrando uma a uma quais as ações, definidas expressamente na Constituição, na Lei 1.579/52 e nos regimentos internos, que são auto-executáveis pelas comissões parlamentares de inquérito.

Por fim, traçamos os limites constitucionais, materiais e formais que devem ser respeitados pelas CPIs no momento da sua criação e durante todo o seu exercício presidindo o inquérito parlamentar. Notadamente, fizemos uma abordagem acerca do Princípio da Reserva de Jurisdição que restringe sobremaneira a atuação das CPIs, impedindo por exemplo: a realização de busca e apreensão domiciliar, qualquer tipo de ordem de prisão, salvo a prisão em flagrante, determinar a aplicação de medidas cautelares, tais como indisponibilidade de bens, arrestos, seqüestro, hipoteca judiciária, entre outras, medidas essas que no máximo podem ser requisitadas ao Poder Judiciário pelas CPIs, para que possam ser realizadas.

2 BREVE HISTÓRICO SOBRE AS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO

No presente capítulo, iremos traçar um breve histórico das comissões parlamentares de inquérito, abordando brevemente a sua origem e, detalhadamente, a sua previsão em cada Constituição brasileira.

2.1 ORIGEM DA COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO

Malgrado alguns autores afirmarem que a origem da comissão parlamentar de inquérito se deu na Inglaterra do século XIV, durante o reinado de Eduardo II, ou mesmo, alguns historiadores dizerem que no Himalaia, há milhares de anos, os monges budistas, exercendo a mesma função dos nossos parlamentares, se reuniam nos sopés das montanhas, sentados em círculo (ombro a ombro) para meditar, a maioria dos doutrinadores pátrios é unânime quanto à progênie da comissão parlamentar de inquérito advir do final do século XVII e início do século XVIII, na Câmara dos Comuns, funcionando como órgão formado por um reduzido número de deputados.

A Câmara dos Comuns foi criada para servir como a representação política para a classe dos "comuns", enquanto as classes que formavam a elite eram representadas na Câmara dos Lordes. Assim, a Câmara dos Comuns era eleita pelo povo, e os membros da Câmara Alta eram apontados com base em várias formas de mérito da elite, como a riqueza, família, ou pelo prestígio.

Em alguns parlamentos bicamerais que usam o sistema de Westminster, a Câmara dos Comuns (ou Casa dos Comuns) é o nome histórico da câmara inferior do parlamento; equivalente à Câmara dos Deputados no Brasil ou a Duma do congresso russo.

Empós a Revolução Gloriosa de 1689, época em que foi instalada a monarquia parlamentarista, houve um significativo desenvolvimento do parlamentarismo inglês e, como conseqüência, o poder monárquico na Inglaterra foi severamente limitado, cedendo a maior parte de suas prerrogativas ao Parlamento, surgindo assim, na Câmara dos Comuns, a novidade de se formar uma comissão seleta para investigar determinado caso. O Primeiro-Ministro William Pitt declarou ser aquela casa “o grande inquiridor da Nação”.

Na América, os colonos ingleses acolheram e praticaram o instituto das comissões parlamentares de inquérito. Com a Independência em 1776, os Estados Unidos da América se tornaram o Estado ocidental onde mais se desenvolveram as comissões parlamentares de inquérito, não obstante a Constituição americana não ter acolhido expressamente em seu bojo o instituto da CPI.

Houve, também, a previsão desse instituto nas constituições da França (na Monarquia Orleanista), Bélgica (1831), Espanha (1978) e Itália (1848); mas foi a constituição de Weimar, de 1919, o antecedente mais direto e significativo dos atuais órgãos parlamentares de investigação.

2.2 A COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS

Faremos um estudo das comissões parlamentares de inquérito, destacando suas peculiaridades, em cada Constituição brasileira. Embora não previstas nas duas primeiras Cartas Magnas do Brasil, as investigações parlamentares nunca foram vedadas. Os parlamentares fiscalizavam o funcionamento dos órgãos públicos sem regras preestabelecidas e tendo por base os procedimentos do Poder Judiciário e das polícias .

Na vigência da Carta Constitucional de 1824 foram instaurados alguns inquéritos parlamentares, como podemos perceber no voto do Ministro Paulo Brossard, proferido no HC n. 71.039 – STF :

Sob a égide desta Constituição há notícia de que houve inquéritos parlamentares sobre questões comerciais, industriais, agrícolas, financeiras e outras. Entre outros casos, a comissão parlamentar nomeada em 24 de outubro de 1882 para instaurar inquérito sobre as condições do comércio, da nossa indústria fabril e do serviço das nossas alfândegas, que apresentou informações em 30 de agosto de 1883.

Sob o manto da Constituição de 1891, foram propostos na Câmara, 19 (dezenove) inquéritos parlamentares . Mas, segundo Ovídio Rocha Barros Sandoval, citado por Carlos Homero Vieira Nina , das várias comissões que foram instituídas no período de vigência da Constituição de 1891, nenhuma delas levou a termo a sua tarefa, pois ainda não tinham, os nossos parlamentares, plena consciência da função delas. Ademais, Francisco Rodrigues da Silva, citado por Homero Vieira Nina , salienta que:

Na Primeira República, as investigações do Congresso: por vezes esse recurso foi empregado, mas debilmente, nunca atingindo as mais altas autoridades; nem mesmo as autoridades menos poderosas; o Executivo estava inteiramente resguardado de qualquer inquérito compulsório por parte do Legislativo.

Essa ineficácia dos inquéritos parlamentares se deu, em grande parte, graças à falta de previsão legal, que favorecia àqueles que se contrapunham.

2.2.1 Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil (de 16 de julho de 1934)

Após a omissão legislativa nas duas primeiras constituições brasileiras - 1824 e 1891 - foi a Constituição de 16 de julho de 1934, inspirada na Constituição alemã de Weimar, de 1919, a que primeiro inseriu no seu bojo o instituto da Comissão Parlamentar de Inquérito, elevando-o ao patamar constitucional. Essa previsão se deu no art. 36, in verbis:

A Câmara dos Deputados criará Comissões de Inquérito sobre fatos determinados, sempre que o requerer a terça parte, pelo menos, dos seus membros. Parágrafo único - Aplicam-se a tais inquéritos as normas do processo penal indicadas no Regimento Interno.

O Constituinte originário também previu a criação dessa espécie de comissão parlamentar pelo Senado Federal, nos intervalos das sessões legislativas, hipótese na qual o Senado funcionará com metade dos seus membros, e sob a denominação de “seção permanente”. Entendimento este extraído da leitura do art.92, §1º, IV da Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1934:

§ 1º - No intervalo das sessões legislativas, a metade do Senado Federal, constituída na forma que o Regimento Interno indicar, com representação igual dos Estados e do Distrito Federal, funcionará como Seção Permanente, com as seguintes atribuições: VI - criar Comissões de Inquérito, sobre fatos determinados observando o parágrafo único do art. 36.

Mas este instituto, inicialmente, não provocou maiores interesses nos meios jurídicos e políticos da época, primeiro em razão de ser praticamente desconhecido no Brasil, e, segundo, devido aos fortes resquícios do regime constitucional anterior, pois, durante a primeira República (Constituição de 1891), o Poder Legislativo padecia de uma submissão, passividade perante o Poder Executivo. Havia uma implícita absorção do Legislativo pelo Executivo, que gozava de grande concentração de poder. Impende consignar trecho do pronunciamento de Aguinaldo Costa Pereira sobre o assunto:

Juridicamente o caso me parece claro. A criação de Comissões de Inquérito, que a Constituição (art. 36) facultou à Câmara dos Deputados, foi uma das providências destinadas a combater a hipertrofia do Executivo, em que se degenerou o presidencialismo rígido da Constituição de 1891. Por meio delas o legislativo exerce funções peculiares ao Executivo, inquirindo sobre fatos determinados que, normalmente, escapam à sua fiscalização. É um freio importante ao arbítrio dos agentes da pública administração, com o qual se procura vitalizar o parlamento. O intuito do art. 36 é, pois, fortalecer o Legislativo. E, de tal maneira, que a Constituição não exige sequer a maioria dos deputados para que se crie a Comissão, bastando que um terço deles a requeira.

Fica clara a intenção do legislador de fortalecer o Poder Legislativo, sorvido pelo Poder Executivo na Constituição de 1981, positivando no texto constitucional a possibilidade de criação de um órgão parlamentar para fiscalizar a Administração Pública.

2.2.2 Constituição dos Estados Unidos do Brasil (de 10 de novembro de 1937)

Com o avanço dos regimes totalitários no mundo todo, influenciado pelo modelo fascista de organização política, Getúlio Vargas instaurou um regime político conhecido como “Estado Novo”, concretizado através da Constituição de 1937, ou como era chamada, “A Polaca”, devido à grande influência que recebeu da Constituição da Polônia.

Na verdade, era uma ditadura pura e simples, pois o Presidente da República legislava por decretos-leis e aplicava-os como Poder Executivo, e havia uma concentração muito forte de poder nas mãos do Chefe do Poder Executivo. Ficando assim, óbvio os motivos que levaram a uma omissão legislativa, não sendo contemplado, nessa Constituição, o instituto da comissão parlamentar de inquérito.

2.2.3 Constituição dos Estados Unidos do Brasil (de 18 de setembro de 1946)

Nascida ao final da 2ª Grande Guerra, tendo o Brasil lutado contra o Nazismo e o Fascismo, a Constituição de 1946 reflete o clima democrático da época, que impunha um novo contexto político ao país. Foi resultado de uma Assembléia Nacional Constituinte, convocada após o afastamento de Getúlio Vargas do poder. As características principais desta Constituição foram: a) recuperação da autonomia das entidades federadas e b) restauração do sistema de separação dos poderes.

Com toda essa “onda” de redemocratização, com expressa previsão do princípio federativo no artigo 1º da constituição, além do fortalecimento das funções dos Poderes Legislativo e Judiciário que foram mitigadas no regime anterior, foi natural a retomada do instituto da comissão parlamentar de inquérito nesta Constituição, como se pode ver na leitura dos artigos abaixo:

Art 53 - A Câmara dos Deputados e o Senado Federal criarão Comissões de inquérito sobre fato determinado, sempre que o requerer um terço dos seus membros. Parágrafo único - Na organização dessas Comissões se observará o critério estabelecido no parágrafo único do art. 40.

Art 40 - A cada uma das Câmaras compete dispor, em Regimento interno, sobre sua organização, polícia, criação e provimento de cargos. Parágrafo único - Na constituição das Comissões, assegurar-se-á, tanto quanto possível, a representação proporcional dos Partidos nacionais que participem da respectiva Câmara.

A Lei Maior de 1946 trouxe algumas singularidades às comissões parlamentares de inquérito. A primeira delas foi a definição de que só poderia ser criada para investigar fato determinado, divergente da Constituição de 1934, que previa “fatos determinados”. A segunda peculiaridade foi a observância do princípio da proporcionalidade partidária quando da criação das comissões. E a terceira, foi a inédita igualdade entre a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, no tocante à iniciativa de criação das CPIs, com a exigência de o requerimento ser feito por 1/3 dos membros de cada casa legislativa.

É possível perceber uma certa atecnia do legislador pátrio na redação do artigo 53 da Carta Magna, pois, ao dizer “a Câmara dos Deputados e o Senado Federal criarão[...]” aventou a possibilidade de entendimentos diversos quanto à criação de comissões parlamentares mistas de inquérito. Entendemos que se possível fosse o estabelecimento dessa espécie de comissão parlamentar, o legislador redigiria o dispositivo constitucional fazendo referência ao(s) termo(s) “Congresso Nacional” ou “em conjunto”. Pensamento este que vem a ser corroborado com o estudo elaborado por Manuel Messias Peixinho e Ricardo Guanabara, citado por Carlos Homero Vieira Nina , onde mostra que 253 (duzentas e cinqüenta e três) comissões parlamentares de inquérito foram criadas, sendo 240 (duzentos e quarenta) pela Câmara dos Deputados e 13 (treze) pelo Senado Federal, mostrando que não foi instaurada nenhuma comissão parlamentar mista de inquérito nessa época.

Sob a égide da Carta Magna de 1946 foi promulgada a Lei nº 1.579, de 18 de março de 1952, que foi o primeiro diploma legal a disciplinar as Comissões Parlamentares de Inquérito e que vigora até os dias de hoje, tendo sofrido apenas duas alterações pela Lei 10.679, de 23 de maio de 2003, onde o parágrafo único do art. 3º passou a vigorar como §1º, e foi acrescido o parágrafo segundo com a seguinte redação: “O depoente poderá fazer-se acompanhar de advogado, ainda que em reunião secreta”.

2.2.4 Constituição da República Federativa do Brasil de 1967

Pelo Ato Institucional nº 4, o Congresso Nacional foi convocado extraordinariamente para discutir, votar e promulgar o projeto de Constituição apresentado pelo Presidente da República, originando-se assim a Constituição de 24 de janeiro de 1967. Trata-se de uma Constituição outorgada, que restaurou o fortalecimento e a centralização do poder do Estado nas funções do Poder Executivo em prejuízo às atribuições do Legislativo e Judiciário .

O texto constitucional manteve a proporcionalidade partidária quando da formação das comissões (art.32, parágrafo único) assim como na Constituição de 1946 no seu art.40, parágrafo único. E inovou quanto às comissões parlamentares de inquérito, permitindo a criação de comissão mista de deputados e senadores, exigindo prazo certo para instauração de CPI, e confirmando sua natureza temporária, fato que antes era decidido pelo regimento interno de cada casa legislativa. Como reza seu art. 39:

Art 39 - A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, em conjunto ou separadamente, criarão Comissões de Inquérito sobre fato determinado e por prazo certo, mediante requerimento de um terço de seus membros.

A Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969, no que diz respeito às comissões parlamentares de inquérito, apenas repetiu, no seu artigo 37, a redação do artigo 39 da Constituição de 1967. Contudo, inovou ao criar algumas limitações às comissões. Na alínea "e" do parágrafo único do artigo 30, reduziu a cinco o número de comissões parlamentares de inquérito funcionando concomitantemente, salvo deliberação por parte da maioria da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, e, na alínea "f", proibiu funcionamento de CPI fora da sede do Congresso Nacional e despesas com viagens de seus membros, dificultando sobremaneira a atividade investigativa das comissões parlamentares de inquérito. E, ainda, dificultou a convocação de Ministros de Estado, só sendo possível com a deliberação da maioria da Casa Legislativa (art. 38, EC nº 1 de 1969) , limitação esta que não foi prevista em nenhuma outra Constituição brasileira.

2.2.5 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988

Pela emenda nº 26 à Constituição de 1967, foi convocada uma nova Assembléia Nacional Constituinte, sendo eleitos Deputados e Senadores, em 1986, com a incumbência de elaborar a atual Constituição brasileira, promulgada em 5 de outubro de 1988, apelidada de Constituição Cidadã, por Ulysses Guimarães, por ser pródiga em garantias aos direitos fundamentais, principalmente nos direitos individuais, coletivos e sociais .

A Constituição supracitada regulamentou as comissões parlamentares de inquérito, no seu art.58, §3º:

Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.

[...]

§ 3º - As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.

As inovações trazidas pela atual Carta Magna são: a) poderes de investigação próprios das autoridades judiciais concedido às comissões parlamentares de inquérito, além de outros previstos nos regimentos das respectivas casas legislativas; b) total obediência aos regimentos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Congresso Nacional, quando da criação das comissões parlamentares de inquérito; c) a possibilidade do envio das conclusões das comissões parlamentares de inquérito ao Ministério Público, quando necessário, para que seja promovida a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.

Todas estas novidades trazidas pela nossa atual Constituição Federal, além de outras discussões pertinentes ao tema proposto, objeto do presente trabalho monográfico, serão abordados no momento oportuno e com a maior abrangência possível, para que se possa aclarar qualquer controvérsia sobre as comissões parlamentares de inquérito no ordenamento jurídico brasileiro.

3 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DAS CASAS LEGISLATIVAS FEDERAIS

Com fundamento na teoria clássica da “separação de poderes”, delineada por Aristóteles, na obra Política, detalhada por John Locke no Segundo Tratado do Governo Civil, e, finalmente, consagrada por Montesquieu, no livro “De L’ Esprit des Lois” em 1.748, o Estado realiza sua divisão funcional do poder político em três: a) legislativa; b) executiva; e c) judiciária, atribuídas a órgãos (Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário) independentes, especializados e harmônicos entre si.

A Constituição Federal de 1988, no seu artigo segundo, adota este princípio como fundamental. E, além de atribuir as funções estatais aos três poderes tradicionais, confere ao Ministério Público o status de instituição essencial à função jurisdicional do Estado, encarregado de zelar pela ordem jurídica, o regime democrático e os interesses sociais e individuais indisponíveis.

Contudo essa divisão não é absoluta, pois existe um sistema de ingerência entre os poderes, onde cada poder exerce suas competências e fiscaliza o exercício dos outros. É o sistema de “freios e contrapesos” denominado pelos americanos de checks and balances.

É notório, portanto, que nenhum dos Poderes Estatais exerce com exclusividade absoluta a função que nominalmente lhe corresponde, mas sim tem nela sua competência fundamental. Destarte, além de suas atribuições típicas, desempenham, igualmente, funções atípicas. As funções do Poder Legislativo se dividem em: a) típicas (legislar e fiscalizar); b) atípicas (administrar e julgar).

Dentro da função típica de fiscalizar, encontra-se a legitimidade de as casas legislativas, separadamente ou em conjunto, criarem comissões parlamentares de inquérito. Por igual, encontra-se inserida, na função típica de legislar, a competência para elaboração dos regimentos internos das casas legislativas e do Congresso Nacional.

3.1 SISTEMA BICAMERAL

O Poder Legislativo Federal é bicameral, exercido pelo Congresso Nacional, que é composto pela Câmara dos deputados e do Senado Federal. Divergente dos poderes legislativos distritais, municipais e estaduais, em que o sistema adotado é o do unicameralismo.

O Senado Federal é composto por representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos de acordo com o sistema majoritário, com o número de três senadores para cada Estado e para o Distrito Federal, com mandato de oito anos, somando um total de 81 senadores. A representação de cada Estado e do Distrito Federal será renovada de quatro em quatro anos, alternadamente, por 1/3 ou 2/3 do Senado Federal (art. 46, § 1º e 2º, da CF/88) .

A Câmara dos Deputados é composta por representantes do povo, que são eleitos pelo sistema proporcional em cada Estado, Território e no Distrito Federal. O número total de Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à população (art. 45, § 1º, da CF/88) .

No bicameralismo brasileiro não há preeminência entre a Câmara dos Deputados e o Senado Federal. Como se depreende da lição de José Afonso da Silva:

No bicameralismo brasileiro, não há predominância substancial de uma câmara sobre a outra. Formalmente, contudo, a Câmara dos Deputados goza de certa primazia relativamente à iniciativa legislativa, pois é perante ela que o Presidente da República, o Supremo Tribunal Federal, o Superior Tribunal de Justiça e os cidadãos promovem a iniciativa do processo de elaboração das leis (arts. 61, § 2º, e 64).

O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. Cada legislatura terá duração de quatro anos, composta por quatro sessões legislativas (art. 44, par. único da Constituição Federal), podendo ser prorrogada nas hipóteses previstas nos §§ 1º e 2º do artigo 57 da CF/88.

A Constituição Federal, no seu art. 57, §§ 6º e 7º, prevê a possibilidade de convocação extraordinária do Congresso Nacional, que poderá ser feita: a) pelo Presidente do Senado Federal, em caso de decretação de estado de defesa ou de intervenção federal, de pedido de autorização para a decretação de estado de sítio e para o compromisso e a posse do Presidente e do Vice-Presidente da República; b) pelo Presidente da República, pelos Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal ou a requerimento da maioria dos membros de ambas as Casas, em caso de urgência ou interesse público relevante, em todas as hipóteses deste inciso com a aprovação da maioria absoluta de cada uma das Casas do Congresso Nacional.

Nessas sessões, os parlamentares só são autorizados a deliberar sobre a matéria para qual foram convocados, salvo se existirem medidas provisórias em vigor na data da convocação, pois estas serão incluídas automaticamente na pauta da convocação (art. 57, § 7º e 8º, da CF/88).

Andou bem o legislador pátrio, ao vedar, por meio da Emenda Constitucional nº 50 de 2006, o pagamento de parcela indenizatória em razão do comparecimento de parlamentares à convocação extraordinária do Congresso Nacional. Antes da emenda, era vedado apenas o pagamento de parcela em valor superior ao subsídio mensal, o que causava um grande desfalque nos cofres públicos, gerando um ônus adicional para a União. De mais a mais, era grande o interesse dos parlamentares neste tipo de convocação, obviamente por motivações de natureza exclusivamente pecuniária, o que acabou invertendo a ordem das coisas, pois as sessões, que eram para ter caráter excepcional, tornaram-se prática rotineira dentro do Congresso Nacional.

3.2 REGIMENTO INTERNO

A palavra regimento, que vem do latim regimentum (direção, regime, governamentação), é juridicamente o conjunto de regras que se dispõem como regime de alguma coisa, principalmente sobre o desempenho de cargos ou ofícios. Insere normas de conduta ou estabelece a forma de ação e direção, instituídas para a boa ordem ou governo das coisas. Toma, por vezes, o mesmo sentido de regulamento, onde, estabelece normas de conduta ou de realização de misteres, sectário às instituições ou às pessoas.

As Casas do Congresso Nacional, isto é, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, detêm órgãos próprios destinados a organizar seus trabalhos. A cada uma delas cabe elaborar o seu próprio regimento, criando, assim, suas leis internas, que disciplinam sua organização. E, em conjunto, elaborarão o regimento interno comum do Congresso Nacional.

A competência exclusiva das Casas Legislativas Federais, para legislar sobre seus respectivos regimentos internos e o regimento comum do Congresso Nacional, encontra-se positivada nos artigos 51 , III e IV, 52 , XII e XIII, 57 , § 3º, II, do texto constitucional de 1988. O exercício dessa competência é obrigatório, pois não se trata de mera permissão para a elaboração do regimento interno, sendo imprescindível disciplinar a organização, o funcionamento, a criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração das Casas Legislativas.

São três os regimentos internos das casas legislativas federais: o da Câmara dos Deputados, o do Senado Federal e o comum ao Congresso Nacional. Esta competência exclusiva de elaboração regimental não pode sofrer interferência de nenhum outro órgão estatal, salvo se, quando da sua aplicação, afrontar a Constituição, pois, nesta, o regimento encontra seu fundamento, hipótese em que sofrerá controle jurisdicional do Poder Judiciário.

No âmbito do nosso estudo vale ressaltar que os três regimentos fazem referência às comissões parlamentares de inquérito. O regimento do Congresso Nacional define apenas, no seu art. 21, que as comissões parlamentares mistas de inquérito serão criadas em sessão conjunta e a requerimento de 1/3 (um terço) dos membros da Câmara dos Deputados, mais 1/3 (um terço) dos membros do Senado Federal, e que terão o número de membros fixado no ato da criação, devendo ser igual à participação de Deputados e Senadores, em respeito ao princípio da proporcionalidade partidária. Vale ressaltar, ainda, que o regimento em tela prevê, no seu Título VII (Das Disposições Gerais e Transitórias) artigo 151, que nos casos omissos nesse Regimento aplicar-se-ão as disposições do Regimento do Senado e, se este ainda for omisso, as do Regimento da Câmara dos Deputados.

O regimento da Câmara dos Deputados aborda o assunto nos seus artigos 35, 36 e 37. Como peculiaridades relevantes deste regimento podemos destacar: a) no §1º do art. 35, conceitua a expressão “fato determinado” como o acontecimento de relevante interesse para a vida pública e a ordem constitucional, legal, econômica e social do País, que estiver devidamente caracterizado no requerimento de constituição da Comissão, conceituação esta que nem o legislador constituinte originário teve o destemor de positivar na Lei Maior; b) determina, em seu § 3º do art. 35, que a Comissão terá o prazo de cento e vinte dias, prorrogável por até metade, mediante deliberação do Plenário, para conclusão de seus trabalhos, podendo atuar durante o recesso parlamentar; c) impede a criação de comissão parlamentar de inquérito enquanto estiverem funcionando concomitantemente pelo menos cinco na Câmara, salvo mediante projeto de resolução requerido por 1/3 dos seus membros.

A lei interna do Senado Federal trata da matéria nos artigos 145 a 153, e destacamos como relevantes as seguintes abordagens: a) o artigo 146 veda a criação de comissão parlamentar de inquérito sobre matérias pertinentes à Câmara dos Deputados, às atribuições do Poder Judiciário e aos Estados; b) o art. 152, em conjunto com o § 4º do art. 76, define que o prazo da comissão parlamentar de inquérito poderá ser prorrogado a requerimento de um terço dos membros do Senado, mas não poderá ultrapassar, de maneira nenhuma, o período da legislatura em que for criada.

3.3 AS MESAS DAS CASAS LEGISLATIVAS E DO CONGRESSO NACIONAL

A Mesa é o órgão administrativo, colegiado e de direção dos trabalhos legislativos e dos serviços administrativos das Casas Legislativas. Regularmente, é constituída pelo Presidente, dois Vice-Presidentes e quatro secretários.

Temos a Mesa do Congresso Nacional, Mesa do Senado Federal e a Mesa da Câmara dos Deputados. A Mesa do Congresso Nacional é presidida pelo Presidente do Senado Federal. Os demais cargos são exercidos, alternadamente, pelos ocupantes de cargos equivalentes na Câmara dos Deputados e no Senado Federal (art. 57, § 5º, da Constituição Federal de 1988). Desta forma, temos a Mesa formada pelo Presidente do Senado Federal, 1º Vice-Presidente da Câmara, 2º Vice-Presidente do Senado, 1º Secretário da Câmara, 2º Secretário do Senado, 3º Secretário da Câmara e 4º Secretário do Senado.

As Mesas das Casas Legislativas são compostas, através de eleições internas, pelos Senadores e Deputados Federais, confirmando a autonomia do Poder Legislativo em compor seus órgãos de direção, com seus próprios membros, e eleitos por seus pares. E é assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou blocos parlamentares (art. 58, § 1º, da CF/88).

O mandato é de dois anos, com proibição à recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subseqüente (art. 57, § 4º, da CF/88). Entendemos ser vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subseqüente, mesmo em diferentes legislaturas, pois nos parece claro que a intenção do legislador foi evitar a continuidade, por mais de dois anos, do mesmo parlamentar à presidência da mesa, favorecendo uma alternância de poder. Ademais, o legislador expressamente utiliza o termo “imediatamente subseqüente”, sem fazer referência a qual legislatura.

O cargo de Presidente do Congresso Nacional, ou de qualquer uma das Casas Legislativas, é objeto de grande cobiça política, e sua eleição já foi palco de grandes contendas partidárias e pessoais, pois, quem o ocupa, além de gozar de alto prestígio político, recebe atribuições de altíssima relevância como: dirigir os trabalhos; elaborar a pauta de reunião; conduzir as votações; proclamar resultado das votações; exercer o poder de polícia durante as sessões; ter o poder de agilizar ou obstruir os assuntos que serão discutidos em Plenário.

Entre outras atribuições das Mesas das Casas Legislativas estão: a propositura de ação de inconstitucionalidade (art. 103, II e III, CF/88); a participação como membros dos Conselho de Defesa Nacional e Conselho da República (arts. 89 e 91, CF/88); a declaração de perda do mandato de Deputado ou Senador (art. 55, § 3º, CF/88); a substituição do Presidente da República nas hipóteses previstas no art. 80 da Constituição Federal; e a designação de comissão, composta de cinco de seus membros, para acompanhar e fiscalizar a execução das medidas referentes ao estado de defesa e ao estado de sítio (art. 140).

3.4 QUORUM

Quorum é o número mínimo exigido para reunião e votação em órgãos colegiados. É condição sine qua non para instalação de uma reunião. É o que se pode verificar na lição de Plácido e Silva :

O quorum, pois, é indicativo da quantidade de membros indispensáveis à constituição legal da assembléia ou do colégio. É, conseqüentemente, expressão equivalente a número legal. E este se compõe pela presença de pessoas associadas, acionistas, representantes, cujo número seja exigido por lei ou pela disposição regulamentar, decorrente de princípio ou regra geral.

As deliberações de cada Casa ou do Congresso Nacional, de regra, serão tomadas por maioria de votos, presente a maioria de seus membros, ou seja, maioria simples, salvo disposição constitucional em contrário (art. 47 , CF/88). Em alguns casos, a Constituição, expressamente, contempla hipóteses de deliberação por maioria absoluta (arts. 55 , § 2º, 66 § 4º e 69 , e 97 , CF/88), por três quintos dos membros da Casa (art. 60 , § 2º) e por dois terços (arts 51 , I, 52 , par. único, 53 , § 8º e 86 ).

Maioria simples é a calculada em relação aos membros de um órgão colegiado que estejam presentes em uma sessão ou reunião. Maioria qualificada é a calculada em relação à totalidade dos membros integrantes de um órgão colegiado, e pode ser exigida de diversas formas: maioria absoluta, 3/5 ou 2/3. Maioria absoluta é mais da metade da totalidade dos membros integrantes de um órgão colegiado até alcançar o primeiro número inteiro. Por exemplo, no Supremo Tribunal Federal, que é composto de 11 (onze) ministros, a maioria absoluta é de 6 (seis) ministros.

3.5 COMISSÕES PARLAMENTARES

Em face da quantidade e complexidade das matérias submetidas à apreciação do Poder Legislativo, é imprescindível uma maior celeridade e especialização parlamentar, quando da apreciação das matérias, fato só possível através da divisão do parlamento em órgãos técnicos, incumbidos de fazer um exame prévio e emitir parecer, que serão apreciados no plenário da respectiva casa.

Dentre as vantagens obtidas com as comissões parlamentares destacamos: habilitar o plenário a examinar um maior número de projetos, pois de outra maneira não conseguiria; imprimir maior celeridade na execução das funções; elaborar organização eficaz para o trabalho legislativo; permitir aos parlamentares trabalhar naqueles assuntos em que têm melhor preparo, obtendo uma maior especialização do trabalho legislativo.

Comissões Parlamentares são órgãos constituídos em cada Casa Legislativa ou em conjunto, compostos por um número reduzido de parlamentares, encarregados de estudar e examinar as propostas legislativas e apresentar pareceres. Constituída na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento interno, assegurada a colegialidade e a proporcionalidade da representação dos partidos ou blocos partidários.

Na preleção de Plácido e Silva :

É a denominação dada às comissões geralmente organizadas nas Câmaras Legislativas, a fim de estudarem e darem pareceres a respeito dos vários assuntos que vão ser submetidos à apreciação do plenário. Dizem-se, também, comissões legislativas, recebendo nomes relativos aos assuntos ou matéria que faz objeto de suas atribuições.

Ainda sobre o assunto, José Alfredo Baracho, citando Ingrid Ahumada Munoz denomina :

Regime de comissões ou sistema de comissões o método de trabalho adotado pelas Assembléias, através do qual elas se dividem em pequenos corpos, aos quais são enviados todos os projetos de lei para estudos. Por via desses estudos prévios, a Comissão examina detidamente o projeto, faz as investigações preparatórias e apresenta informes à Assembléia.

Torna-se imprescindível a divisão, das Casas Legislativas, separadamente, ou em conjunto, o Congresso Nacional, em órgãos especializados para apreciação de matérias variadas, resultando em uma maior eficiência e celeridade das funções legislativas.

3.5.1 Espécies

Da análise do artigo 58 da Constituição de 1988 se depreende que as comissões parlamentares podem ser formadas pelo Congresso Nacional (comissão mista composta por Deputados e Senadores) e comissões próprias de cada Casa Legislativa (Câmara dos Deputados ou Senado Federal), constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação, assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa (art. 58, §1º). As comissões ainda dividem-se em: temporárias, permanentes e representativas. Sobre elas, a seguir, faremos uma breve abordagem conceitual.

Comissões Permanentes (art. 58, CF/88), assim consideradas as que têm a mesma composição durante a legislatura e são estruturadas em função da matéria (ratione materiae), geralmente coincidente com o campo funcional dos Ministérios . Suas atribuições são definidas em razão da matéria de sua competência, ou, no regimento interno da Casa Legislativa. Elas subsistem através das legislaturas, possuem caráter técnico-legislativo ou especializado, e atuam como co-partícipes e agentes do processo legiferante .

Comissões Temporárias (art. 58, CF/88) são aquelas que se extinguem com o término da legislatura, quando tenham preenchido os fins a que se destinam, ou pela extinção do prazo estipulado para a sua duração. Elas se subdividem em: externas (quando representam a Casa Legislativa em atos externos. p. ex. congressos, solenidades.); especiais ou internas (para tratar de assuntos concretos, definidos no regimento de cada Casa) e de inquérito (assunto que será tratado de forma específica nos capítulos seguintes).

Comissões Representativas (art. 58, § 4º), são aquelas que têm a função de representar o Congresso Nacional durante o recesso parlamentar, sendo, portanto, uma comissão mista, eleita por suas Casas na última sessão ordinária do período legislativo, com suas atribuições e competências definidas no regimento comum, e sua composição reproduzirá, quanto possível, a proporcionalidade da representação partidária.

Comissões Mistas (art. 58, CF/88) são aquelas formadas por membros das duas Casas Legislativas. Podem ser permanentes, temporárias ou representativas, e são reguladas pelo regimento comum do Congresso Nacional nos seus artigos 9º a 21º. Obedecem ao critério da proporcionalidade partidária, compostas, via de regra, por 11 (onze) Senadores e 11 (onze) Deputados (art. 10º do Regimento do CN), salvo os casos dos artigos 21 , par; único, 90 , e 104 , § 2º do Regimento do CN).

As competências constitucionais das comissões parlamentares, dentre outras, são: a) discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa (art. 58,§ 2º, I); b) realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil (art. 58, § 2º, II); c) convocar Ministros de Estado para prestar informações sobre assuntos inerentes a suas atribuições (art. 58, § 2º, III); d) receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas (art. 58, § 2º, IV); e) solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão (art. 58, § 2º, V); f) apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer (art. 58, § 2º,VI).

4 PODERES DE INVESTIGAÇÃO DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

A Constituição Federal de 1988 prevê, no seu art.58, §3º, que as comissões parlamentares de inquérito terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos internos das respectivas Casas Legislativas. No curso deste capítulo, iremos definir quais os poderes das comissões parlamentares de inquérito durante o exercício da sua função investigatória, na instrução do inquérito parlamentar.

4.1 PODERES DE INVESTIGAÇÃO PRÓPRIOS DAS AUTORIDADES JUDICIAIS

No ordenamento jurídico pátrio, o sistema adotado é o acusatório , onde a fase processual, via de regra, é precedida de uma fase preparatória de investigação (realizada pelas Polícias Civil e Federal, pelo Ministério Público e, pelas CPI´s, dentro da sua competência), e ao Juiz, nascida a relação processual, cabe instruir, processar e julgar, ocorrendo assim, uma rígida separação entre o juiz e o órgão acusador, ao contrário do processo do tipo inquisitório, onde as funções de acusar, defender e julgar encontram-se em uma só pessoa;

Inexiste, no ordenamento jurídico brasileiro, em regra, o juiz-investigador, salvo alguns casos previstos na legislação infraconstitucional, como, por exemplo, o previsto na Lei nº 9.034/95 (que autoriza ao juiz a realização pessoal de atividades investigatórias), e os artigos 765 da CLT, 209 e 234 do Código de Processo Penal. De mais a mais, o juiz-investigador viola o princípio da inércia (segundo o qual o Poder Judiciário só poderá se manifestar quando provocado, garantindo assim, a imparcialidade do magistrado), ferindo também o princípio do devido processo legal;

As comissões parlamentares de inquérito atuam em uma fase pré-processual, como órgão investigador, com o objetivo de instruir o inquérito parlamentar, para apurar fato determinado, por prazo certo, e, ao final dos trabalhos, suas conclusões, se conveniente for, serão encaminhadas ao Ministério Público para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores, ou seja, para que o Parquet faça a denúncia e seja instaurada a relação processual; oposto ao juiz, que, mesmo nos casos em que lhe é lícito atuar sem provocação das partes, age dentro da relação processual já iniciada;

Além disso, nem todas as decisões das CPIs possuem o caráter da auto-executoriedade, ou seja, não são executáveis pela própria comissão: muitas decisões precisam passar pelo crivo do Poder Judiciário, em razão, da reserva constitucional de jurisdição, como, por exemplo, quebra da inviolabilidade da escuta telefônica, busca e apreensão, requisição de documentos e informações de particulares, inviolabilidade do domicílio, entre outras (hipóteses que trataremos detalhadamente no próximo capítulo), vale dizer, como preleciona Luís Roberto Barroso :

[...]A norma atributiva de poderes de investigação de autoridade judicial tem caráter material, e não processual. Institui o poder de exigir, mas não o de executar.

Em síntese, o sentido da expressão “poderes de investigação de autoridades judiciais” é o de criar para a comissão parlamentar de inquérito o direito - ou, antes, o poder - de atribuir às suas determinações o caráter de imperatividade. Suas intimações, requisições e outros atos pertinentes à investigação devem ser cumpridos e, em caso de violação, ensejam o acionamento de meios coercitivos.Tais medidas, porém, não são auto-executáveis pela comissão. Como qualquer ato de intervenção na esfera individual, resguardada constitucionalmente, deverá ser precedida de determinação judicial.

Ainda sobre o tema, especialmente acerca do art. 58 §3º da CF/88, ensina o mesmo jurista :

No Brasil, não deve a cláusula ser interpretada como a abdicação de competências do Poder Judiciário em favor do Legislativo. Seria insensato retirar bens e valores integrantes do elenco secular de direitos e garantias individuais do domínio da serena imparcialidade de juízes e tribunais, e arremetê-los para a fogueira das paixões politizadas da vida parlamentar. Não se deve interpretar a vontade do constituinte contra os princípios que ele próprio elegeu. Além do Estado democrático de direito (art.1º), é princípio fundamental da República Federativa do Brasil a separação, independência e harmonia dos Poderes. Qualquer exceção a ele deve ser vista com reserva e interpretada restritivamente.

Pertinente o posicionamento da doutrina majoritária, de que houve, sem sombra de dúvida, uma imprecisão técnica do legislador pátrio na redação do supracitado dispositivo constitucional, ao dizer que “as comissões parlamentares de inquérito terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais”.

Diante do exposto, compreendemos que as comissões parlamentares de inquérito não possuem poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, e, sim, poderes instrutórios próprios, com algumas particularidades peculiares ao exercício da função de investigação parlamentar, que o diferenciam, por exemplo, dos poderes instrutórios da atividade policial quando preside o inquérito policial, e dos poderes de instrução inerentes à atividade judicante, onde aquele que instrui é o mesmo que julga. Podemos extrair da lição de Manoel Jorge e Silva Neto :

[...] não há como proceder à equiparação da atividade judicante com o que realiza a CPI, máxime porque o ato de julgar pressupõe o conhecimento técnico de quem julga. E o corpo legislativo de caráter necessariamente heterogêneo e plural, com indivíduos provenientes das mais diversas profissões e atividades, não tem aptidão para decidir, por exemplo, sobre a liberdade das pessoas.

Concluímos que melhor seria se o legislador constituinte, assim como nas Constituições anteriores, não houvesse feito qualquer tipo de equiparação aos poderes das comissões parlamentares de inquérito, deixando a definição de suas competências a cargo do legislador infraconstitucional e dos regimentos internos das respectivas Casas Legislativas, desde que estes, obviamente, não contrariem a Constituição Federal. Além disso, a competência das Casas Legislativas ou do Congresso Nacional é o limite do poder investigatório das comissões parlamentares de inquérito.

A seguir, passaremos a analisar, item por item, alguns dos poderes de investigação das comissões parlamentares de inquérito.

4.2 CONVOCAR MINISTROS DE ESTADO E TITULARES DOS ÓRGÃOS DIRETAMENTE SUBORDINADOS À PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA

De acordo com os artigos 2º da Lei 1579/52 e 50 da Constituição Federal, as comissões parlamentares de inquérito poderão requerer a convocação de Ministros de Estado e titulares dos órgãos diretamente subordinados à Presidência da República, para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada.

4.3 REALIZAR DILIGÊNCIAS NECESSÁRIAS

As comissões parlamentares de inquérito poderão determinar diligências que reputarem indispensáveis para a instrução do inquérito parlamentar (art. 2º, Lei 1579/52), observando, sempre, os limites constitucionais. São exemplos: auditorias, análises contábeis, informações sobre contas bancárias, dentre outras .

4.4 TOMAR DEPOIMENTO DE QUAISQUER AUTORIDADES FEDERAIS, ESTADUAIS OU MUNICIPAIS

O artigo 2º, da Lei 1579/52, determina que as comissões parlamentares de inquérito são competentes para tomar depoimento de quaisquer autoridades federais, estaduais ou municipais. Estas não estão obrigadas a comparecer, mas, se houver recusa para depor como informante, poderão ser convocadas como testemunha, nos moldes da legislação processual penal .

4.5 OUVIR INDICIADOS

De acordo com o art. 2º, da Lei 1579/52, as comissões parlamentares de inquérito são competentes para ouvir os indiciados. No seu interrogatório, devem ser seguidas as normas próprias do Código de Processo Penal (art 3º , Lei 1579/52), podendo o indiciado permanecer em silêncio, sem que isso possa ser interpretado em prejuízo de sua defesa, pois ninguém é obrigado a se auto-incriminar (art. 5º, LXIII, CF/88 ). Sobre o assunto preleciona Manoel Jorge e Silva Neto :

Se, no processo judicial, não se autoriza o magistrado a, de ofício, tentar a incriminação do acusado obrigando-o a falar, pois o direito ao silêncio é garantia constitucional processual penal conferida aos acusados, motivo mais ponderoso ainda impede autoridade do Poder Legislativo a instá-lo à auto incriminação. Por esse motivo, a jurisprudência dos tribunais tem convergido para declarar que a obrigação do indivíduo se cinge ao comparecimento quando convocado por CPI; jamais para responder a perguntas que possam incriminá-lo.

Em decisão, citada pelo mesmo jurista, o Supremo Tribunal Federal, através do Ministro Celso de Mello, entendeu da mesma maneira :

O privilégio contra a auto-incriminação – que é plenamente invocável perante as Comissões Parlamentares de Inquérito – traduz direito público subjetivo assegurado a qualquer pessoa, que, na condição de testemunha, de indiciado ou de réu, deva prestar depoimento perante órgãos do Poder Legislativo, do Poder Executivo ou do Poder Judiciário – O exercício do direito de permanecer em silêncio não autoriza os órgãos estatais a dispensarem qualquer tratamento que implique restrição à esfera jurídica daquele que regularmente invocou essa prerrogativa fundamental. Precedentes. O direito ao silêncio – enquanto poder jurídico reconhecido a qualquer pessoa relativamente a perguntas cujas respostas possam incriminá-la (nemo tenetur se detegere)- impede, quando concretamente exercido, que aquele que o invocou venha, por tal específica razão, a ser preso, ou ameaçado de prisão, pelos agentes ou pelas autoridades do Estado – Ninguém pode ser tratado como culpado, qualquer que seja a natureza do ilícito penal cuja prática lhe tenha sido atribuída, sem que exista, a esse respeito, decisão judicial condenatória transitada em julgado. O princípio constitucional da não-culpabilidade, em nosso sistema jurídico, consagra uma regra de tratamento que impede o Poder Público de agir e de se comportar, em relação ao suspeito, ao indiciado, ao denunciado ou ao réu, como se estes já houvessem sido condenados definitivamente por sentença do Poder Judiciário. Precedentes.

Vale salientar, também, que a Lei 10.679, de 23 de maio de 2003, modificou o artigo 3º da Lei 1579/52, acrescentando-lhe o § 2º, que conferiu o direito do depoente (indiciado ou testemunha) se fazer acompanhar de advogado, ainda que em reunião secreta.

4.6 INQUIRIR TESTEMUNHA SOB COMPROMISSO

Poderá, a comissão parlamentar de inquérito, no exercício das suas funções, inquirir testemunhas (art. 2º da Lei 1579/52), sob compromisso (art. 3º da Lei 1579/52), e, em caso de não-comparecimento da testemunha sem motivo justificado, a sua intimação será solicitada ao juiz criminal da localidade em que resida ou se encontre, na forma do artigo 218 do CPP (condução coercitiva).

Por estar prestando depoimento sob compromisso, o depoente que fizer afirmação falsa, negar ou calar a verdade, poderá ser processado por falso testemunho, conforme o artigo 342 do Código Penal.

Da mesma forma que os indiciados, as testemunhas também poderão se fazer acompanhar por advogado, mesmo em reunião secreta (artigo 3º da Lei 1579/52).

4.7 REQUISITAR DE REPARTIÇÕES PÚBLICAS E AUTÁRQUICAS INFORMAÇÕES E DOCUMENTOS

O artigo 2º, da Lei 1579/52, determina que as CPIs são competentes para requisitar informações e documentos às repartições públicas e autárquicas. O Regimento Interno do Senado Federal, no seu art. 148, dispõe que as CPIs podem requisitar de órgãos públicos informações ou documentos de qualquer natureza. Igualmente, o Regimento da Câmara dos Deputados, no seu art. 36, II, assevera, que as CPIs podem requisitar de órgãos e entidades da administração pública informações e documentos.

É nítida a falta de previsão legal sobre a possibilidade de requisição de informações e documentos aos particulares. E, além disso, de acordo com o princípio da legalidade (art. 5º, II, CF/88), ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. Ademais, conforme doutrina de Uadi Lammêgo Bulos :

As Comissões Parlamentares de inquérito, no posto de órgãos limitados do Poder Legislativo, não detêm aquele poder oriundo da predominância do interesse público sobre o privado, que dá à Administração posição de supremacia sobre os administrados. Essa tarefa é própria do Poder Executivo, no exercício da função administrativa.

No que diz respeito à quebra de sigilo bancário e fiscal pelas comissões parlamentares de inquérito, a doutrina e a jurisprudência são praticamente unânimes no sentido de que as CPI’s podem requisitar a quebra dos sigilos fiscais e bancários, desde que haja fundamentação, e atendimento ao princípio da colegialidade, ou seja, a decisão tem que ser legitimada por maioria absoluta de seus membros. Este entendimento veio a ser corroborado pela Lei Complementar nº 105/01, cujos §§ 1º e 2º, do artigo 4º, rezam:

Art. 4o O Banco Central do Brasil e a Comissão de Valores Mobiliários, nas áreas de suas atribuições, e as instituições financeiras fornecerão ao Poder Legislativo Federal as informações e os documentos sigilosos que, fundamentadamente, se fizerem necessários ao exercício de suas respectivas competências constitucionais e legais.

§ 1o As comissões parlamentares de inquérito, no exercício de sua competência constitucional e legal de ampla investigação, obterão as informações e documentos sigilosos de que necessitarem, diretamente das instituições financeiras, ou por intermédio do Banco Central do Brasil ou da Comissão de Valores Mobiliários.

§ 2o As solicitações de que trata este artigo deverão ser previamente aprovadas pelo Plenário da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, ou do plenário de suas respectivas comissões parlamentares de inquérito.

Quanto à quebra do sigilo telefônico, não obstante a decisão do STF , citada por Manoel Jorge e Silva Neto, permitindo à quebra dos sigilos bancário, fiscal e telefônico, desde que fundamentado e atendido o princípio da colegialidade, adotamos, permissa venia, o posicionamento do jurista supracitado, em seu Livro de Direito Constitucional :

[...] há limite que não pode ser eliminado quando da interpretação constitucional: o próprio texto escrito da Constituição. E o art. 5º, XII, acentua que “é inviolável o sigilo da correspondência e das comunicações telegráficas, de dados e das comunicações telefônicas, salvo, no último caso, por ordem judicial, nas hipóteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigação criminal ou instrução processual penal.

Conquanto o constituinte originário tenha tornado relativo o direito individual à inviolabilidade das comunicações telefônicas, na medida em que autoriza a escuta, foi firme na apresentação das circunstâncias permissivas: casos e forma prevista em lei para investigação criminal ou instrução processual penal, desde que proveniente de ordem judicial. Fora daí, data vênia, é reforma da Constituição mediante o procedimento interpretativo.

Vale salientar, que não se confundem a interceptação telefônica, ou seja, a efetiva captação da conversa, e os registros existentes na companhia telefônica acerca das ligações que tenham sido efetuadas. Ouvir a conversa de alguém é diferente de analisar os registros de chamadas que foram feitos de um determinado telefone ou foram por ele recebido. Não obstante serem coisas diversas, ambas as hipóteses estão compreendidas na inviolabilidade das comunicações telefônicas, pois, de fato, saber para quem se ligou, ou de quem recebeu um telefonema, pode ser tão invasivo da privacidade quanto saber o que foi falado realmente.

O Ministro Carlos Mário da Silva Velloso citado por Luís Roberto Barroso, endossou esse entendimento, averbando :

É dizer, comunicações telefônicas não significam, apenas,as conversas havidas por telefone, mas tudo o que com elas, comunicações telefônicas, se relaciona. Em certos casos poderá interessar muito mais ao indivíduo o sigilo dos mencionados dados do que a própria conversa.

Logo, podemos concluir que, apesar da grande amplitude de poderes investigatórios concedidos às comissões parlamentares de inquérito, não se pode imputar-lhes poderes ilimitados que venham ferir garantias fundamentais do indivíduo, especialmente aquelas protegidas pelo manto das cláusulas pétreas, além da observância que se deve ter ao princípio da reserva de jurisdição.

4.8 REQUISITAR OS SERVIÇOS DE QUAISQUER AUTORIDADES, BEM COMO DOS SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS DA PRÓPRIA CASA LEGISLATIVA

O artigo 36, I e II, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, reza:

Art. 36. A Comissão Parlamentar de Inquérito poderá, observada a legislação específica:

I - requisitar funcionários dos serviços administrativos da Câmara, bem como, em caráter transitório, os de qualquer órgão ou entidade da administração pública direta, indireta e fundacional, ou do Poder Judiciário, necessários aos seus trabalhos;

II - determinar diligências, ouvir indiciados, inquirir testemunhas sob compromisso, requisitar de órgãos e entidades da administração pública informações e documentos, requerer a audiência de Deputados e Ministros de Estado, tomar depoimentos de autoridades federais, estaduais e municipais, e requisitar os serviços de quaisquer autoridades, inclusive policiais.

Apesar de não haver previsão expressa deste dispositivo nos Regimentos do Senado e do Congresso Nacional, entendemos ser amplamente aplicável, pois, conforme o artigo 151 do Regimento do Congresso Nacional “nos casos omissos neste Regimento aplicar-se-ão as disposições do Regimento do Senado e, se este ainda for omisso, as do da Câmara dos Deputados”.

4.9 TRANSPORTAR-SE AOS LUGARES ONDE SE FIZER NECESSÁRIA A SUA PRESENÇA

Esta prerrogativa concedida às comissões parlamentares de inquérito tem seu fundamento legal no art. 2º da Lei 1579/52, e é também prevista no artigo 36 , IV, do Regimento da Câmara dos Deputados.

5 LIMITES CONSTITUCIONAIS ÀS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO

Conforme foi referido no capítulo anterior, as comissões parlamentares de inquérito possuem poderes amplos de investigação, porém, não se pode atribuir-lhes poderes ilimitados, com ferimento às garantias fundamentais do indivíduo, principalmente aquelas escudadas pelas cláusulas pétreas. E são essas limitações de que cuidaremos neste capítulo, especificamente dos limites constitucionais formais e materiais às comissões parlamentares de inquérito.

5.1 LIMITES FORMAIS

Os limites formais são os requisitos essenciais para que seja instaurada uma comissão parlamentar de inquérito, a saber: requerimento de 1/3 dos membros da Casa Legislativa, prazo certo e apuração de fato determinado (art. 58, §3º CF/88).

5.1.1 Requerimento de 1/3 dos membros

A instauração de comissão parlamentar de inquérito é feita a requerimento de 1/3 dos membros da Casa Legislativa que a criou, ou do Congresso Nacional, quando se tratar de comissão parlamentar mista de inquérito.

O parágrafo único do art. 1º da Lei 1579/52 determina que a criação de Comissão Parlamentar de Inquérito dependerá de deliberação plenária, se não for determinada pelo terço da totalidade dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado. Esta deliberação deverá ser tomada por maioria dos votos, presente a maioria de seus membros, conforme o art. 47 da Constituição Federal.

5.1.2 Apuração de Fato Determinado

A constituição de qualquer CPI só será possível se tiver como objeto a apuração de um fato determinado, inserido no rol de competências de cada Casa Legislativa e do Congresso Nacional, ou seja, ao Senado Federal só será lícito apurar fatos que sejam de sua competência, conforme o art.146, I, do seu Regimento Interno, da mesma forma, por razões óbvias, a Câmara dos Deputados e o Congresso Nacional só poderão apurar fatos inseridos na suas esferas de competências. Esse fato determinado não precisa ser reduzido a uma única ação ou atividade, pois, se assim fosse, seriam criadas inúmeras comissões para apuração de pequenos fatos isolados. Deve, portanto, investigar todos as ocorrências que se relacionem com o motivo principal. Este é o entendimento do Supremo Tribunal Federal: “A Comissão Parlamentar de Inquérito deve apurar fato determinado. C.F., art. 58, § 3º. Todavia, não está impedida de investigar fatos que se ligam, intimamente, com o fato principal” .

O Regimento Interno da Câmara dos Deputados, no seu art. 35, § 1º, conceitua o que seria fato determinado:

Considera-se fato determinado o acontecimento de relevante interesse para a vida pública e a ordem constitucional, legal, econômica e social do País, que estiver devidamente caracterizado no requerimento de constituição da Comissão.

José Celso de Mello Filho, citado por Kildare Gonçalves Carvalho , acentua que: “somente fatos determinados, concretos e individuais, ainda que múltiplos, que sejam de relevante interesse para a vida política, econômica, jurídica e social do Estado, são passíveis de investigação parlamentar”.

Segundo esse mesmo Kildare Gonçalves Carvalho , para que se determine o fato é necessário: a) no plano da existência, se houve o fato, ou se não houve; b) no plano da legalidade, v.g., se o fato compõe determinada figura penal ou ato ilícito civil (ou administrativo); c) no plano da topografia, onde se deu o fato; d) no plano do tempo, quando se deu o fato; e) no plano da quantitatividade, v.g., se houve redução do fato ou a quanto sobe o prejuízo.

Na lição de Luís Roberto Barroso sobre o assunto :

As comissões parlamentares de inquérito devem cingir-se à esfera de competências do Congresso Nacional, sem invadir atribuições dos outros Poderes, não podendo legitimamente imiscuir-se em fatos da vida privada nem se investir na função de polícia ou perseguidor criminal.

O mesmo autor, abordando um caso concreto para fundamentar sua doutrina, diz que :

Requereu-se, na Câmara dos Deputados, a instauração de comissão parlamentar de inquérito para investigar a legalidade do contrato de patrocínio celebrado entre a Confederação Brasileira de Futebol (CBF) - sociedade civil sem participação do Estado - e a empresa Nike Europe B.V., uma sociedade comercial estrangeira. A alegação era a de que o referido contrato seria inválido à luz das regras que disciplinam o desporto nacional, concentradas na Lei nº 9.615, de 24.3.98. A matéria escapa ao âmbito legítimo de atuação das CPIs.

[...] aspectos da vida privada das pessoas, bem como negócios estritamente particulares, não são passíveis de investigação por comissões parlamentares de inquérito, salvo os casos que tenham direta e relevante ligação com o interesse público. Em abono da tese aqui desenvolvida, vale observar que as entidades desportivas  e dentre elas, destacadamente, a CBF encontram-se resguardadas, por duplo fundamento constitucional, de qualquer interferência do Estado em sua organização e funcionamento.

Além de associação civil, a CBF é a entidade desportiva dirigente do futebol brasileiro, excluindo-se, também por esta razão, da esfera de investigação do Poder Legislativo.16 Note-se que o contrato em questão, cuja legalidade se pretendia discutir, foi celebrado com uma empresa particular, e não com qualquer entidade  pública ou privada  da Administração Pública, o que reforça ainda mais a tese do descabimento da instauração da CPI.

Como se constata singelamente, inequívoco o descabimento da instauração de CPI se o negócio privado não está sujeito a nenhuma das atividades do Congresso Nacional, seja legislativa, deliberativa, de controle ou de fiscalização.

Ainda sobre o tema, José Joaquim Gomes Canotilho citado por Antônio José Calhau de Resende :

Parece também que as comissões de inquérito não podem incidir sobre a esfera privada do cidadão: a proteção dos direitos fundamentais constitucionais consagrada vale perante os inquéritos parla

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