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: ÍNDICE : Constitucional : A ATIVIDADE NORMATIVA DO PODER EXECUTIVO

Tereza D'ávila do Nascimento Lima - estudante
terezadavilalima@yahoo.com.br

A ATIVIDADE NORMATIVA DO PODER EXECUTIVO

A ATIVIDADE NORMATIVA DO PODER EXECUTIVO

Tereza D’Ávila do Nascimento Lima

Sumário: 1 Introdução. 2 Acerca da divisão dos poderes. 3 Separação dos poderes e a hipertrofia do Executivo 4 As medidas provisórias. 5 Conclusão.

Resumo: Ao poder Executivo, assim como aos demais poderes, são facultadas funções atípicas. A atividade legislativa, oriunda do poder citado anteriormente, se materializa, principalmente, no instituto constitucional das medidas provisórias. As mesmas surgiram com o advento da Constituição de 1988, visando substituir a tão malfadada figura do decreto lei. Nas atual conjuntura socio-política percebe-se o quão inadequada tem sido a utilização do instituto aqui mencionado. Isso porque o Poder Executivo tem ferido os pressupostos das medidas provisórias, principalmente no que tange os critérios materiais.

Palavras-chave: Função atípica. Medidas provisórias. Relevância. Urgência. Hipertrofia

1 INTRODUÇÃO

No Brasil, o instituto das medidas provisórias surgiu como um substituto de outra espécie normativa similar, o decreto lei, estando elas previstas no art. 59, V, da CF/88. Na realidade, elas não são produtos do constituinte originário, suas bases estão fincadas na Constituição italiana de 1948, isso porque nela está contido o instituto das medidas provisórias, sendo ele o provvdimenti provvisori. Através dele o governo poderia emitir decretos com força de lei, isso em casos de necessidade e urgência.

A possibilidade de intervenção legislativa por parte do chefe do Executivo não é de todo estranha à história constitucional brasileira, pois a Constituição Federal de 1937 já possibilitava isso, tanto no que concerne à ausência parlamentar como na supressão de lacunas. A Constituição posterior, de 1967, e sua emenda de 1969, também faziam menção à tal possibilidade. O diploma legal anteriormente citado instituía que seria faculdade do Presidente da República a expedição de decretos lei no que se refere ás seguintes matérias: segurança nacional, finanças, aumento das despesas. Já a Carta atual, no texto concebido pelo constituinte originário, foi omissa quanto a esse aspecto, não fazendo nenhuma referência sobre que matérias as medidas provisórias poderiam versar. Nesse diapasão, surgiu a Emenda Constitucional nº 32, que teve como finalidade a diminuição da exacerbada discricionariedade no que tange à edição de medidas provisórias, estabelecendo uma série de limitações de cunho material, vedando também o excesso de reedições de uma mesma mediada provisória.

Nesse contexto, propõe-se com tal artigo uma análise não somente expositiva, mas também crítica das questões que circundam a manifestação da função atípica do poder Executivo na atualidade.

2 ACERCA DA DIVISÃO DOS PODERES

Durante muito tempo a figura do governante se confundiu com o próprio poder. O exemplo mais notável disso foi Luís XIV que chegou a afirmar que o Estado estava centrado nele. Ou seja, a noção de democracia, de um governo de todos não era uma realidade. A atividade legislativa refletia exclusivamente a vontade de um soberano. Com as revoluções do século XVIII verificou-se uma gradual derrocada dessa forma de governo, estimulando o nascimento de um outro soberano, o único admissível em um Estado Democrático: o povo. Com isso, se fez necessário o estabelecimento de uma forma de divisão de poderes que não ferisse os postulados básicos da democracia, e nada mais democrático do que dividir os poderes, fazendo com que ambos estejam interligados, mas conservando ainda uma relativa independência.

Concernente a isso, costuma-se afirmar que Mostequieu em L’Espirit des Lois concebeu a teoria da divisão dos poderes. Essa assertiva não é de todo verdadeira, porque, anteriormente, Aristóteles já havia pensado tal teoria. Do ponto de vista aristotélico, a divisão do governo se dava da seguinte maneira: inicialmente haveria o “poder” que teria por função deliberar acerca dos negócios públicos; posteriormente, haveria o “poder” que teria como função exercer a magistratura e, por fim, haveria o “poder” que administraria a Justiça. Mas a primeira sistematização acerca da separação dos poderes, de fato, se deu com John Locke, porém foi com Monstesquieu houve a divisão expressa dos poderes em Legislativo Executivo e Judiciário.

Para eles a divisão do Poder encontrava seu fundamento de validade na garantia de liberdade disponibilizada aos cidadãos. Segundo esse filósofo, a esfera de competência do Legislativo girava em torno da capacidade de enunciar as leis, tendo como escopo a regulação das relações que se estabelecem entre pessoas públicas e os particulares; o Judiciário possuía como objetivo oferecer soluções para as lides emanadas da sociedade, tendo como fundamento as leis oriundas do poder Legislativo e o Executivo seria detentor da responsabilidade de administrar o Estado e, por conseguinte, o exercício de suas tarefas. Montesquieu assim explica a razão de necessidade de se separar os poderes

Quando em uma só pessoa, ou em um mesmo corpo de magistratura, o poder legislativo está reunido ao poder executivo, não pode existir liberdade, pois se poderá temer que o mesmo Senado crie leis tirânicas para executá-las tiranicamente [...] Tudo então estaria perdido se o mesmo homem, ou o mesmo corpo dos príncipes, ou dos nobres, ou do povo, exercesse estes três poderes: de criar leis, o de executar as resoluções públicas e o de julgar os crimes e quereles dos particulares (2004, pág. 174).

Com essa separação é buscado também, além de proteger a liberdade individual. Potencializar o grau de eficiência do Estado. Isso porque há uma divisão de atribuições, especializando cada órgão do governo em determinada função, otimizando com isso a realização das atividades de cada um.

As divergências entre os doutrinadores quanto a essa teoria são contundentes, uma vez que a mesma é alvo de diversas críticas. Para Carl Schmitt

[...] ao invés da usual tripartição (Legislativo, Executivo e Judiciário) são também possíveis outras divisões e diferenciações [...] há tantas diferenciações de poderes quanto o número de Estados. Mas a variedade comprova que não há em absoluto diferenciação alguma ou que se teria o direito de menosprezar todas as diversidades entre legislativo e judiciário (2007, pág. 56).

Ressalve-se que, independente desses embates epistemológicos, cada poder possui também uma função atípica e essas manifestações de caráter excepcional se constituem no mecanismo de freios e contrapesos (check and abalance), sendo esse um caractere representativo da harmonia entre os poderes no nosso Estado. Segundo Silva (2002), não é o domínio de um pelo o outro e muito menos uma usurpação de competências, mas a constatação de que entre os poderes deve haver consciente colaboração e uma reciprocidade no que concerne ao controle de atividades (com o intuito de evitar arbitrariedades por parte de cada um dos poderes que compõem o Estado).

3 A SEPARAÇÃO DOS PODERES E A HIPERTROFIA DO PODER EXECUTIVO

Tomando como ponto de partida a noção de harmonia que existe na outrora discutida divisão dos poderes, pode-se aferir que a desarmonia se dará sempre que houver o acréscimo de atribuições, faculdades e prerrogativas de um determinado poder em detrimento de outro.

Atualmente, isso é plenamente verificável. De fato, há uma hipertrofia do Poder Executivo em detrimento dos demais poderes. A problemática da questão reside no fato de que esse crescimento de atribuições por parte do Executivo não foi seguido por medidas que visassem garantir um equilíbrio, no que tange a colaboração entre os poderes. Tais medidas implicariam em uma facilitação dos mecanismos de controle do Executivo ou quem sabe de uma redução da importância que ele possui quanto ao exercício de funções que lhe são atípicas.

Como soluções para essa problemática, inicialmente, poderia ser apontado o implemento do controle feito pelo Legislativo, isso porque a atividade de fiscalização, atualmente, possui uma maior importância quando analisadas as atividades dos parlamentos. E uma forma de potencializar a esfera de controle do Legislativo poderia se dar através de um aumento dos números de Comissões Parlamentares de Inquérito permitidas. Os critérios que devem ser atendidos para se instaurar uma CPI, no âmbito federal, dificultam que as mesmas sejam aprovadas e, por conseguinte, tolhe a abrangência do poder ‘fiscalizador’ do Legislativo.

Outra possibilidade de controle da hipertrofia do Executivo, quando tomado como parâmetro a separação dos poderes, seria uma mudança de posição do Executivo no que tange a escolha dos integrantes dos tribunais superiores, mais especificamente o STF (Supremo Tribunal Federal). Já se verifica na doutrina brasileira a possibilidade de veto por parte da oposição, no que concerne à escolha dos ministros dos tribunais brasileiros. Atualmente o Chefe do Executivo, por mandato, pode nomear cinco dos onze ministros do STF, isso sem ter que prestar maiores explicações. Outra possibilidade de sanar essa hipertrofia seria dar ao Legislativo maior celeridade em seus trâmites.

3 DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS

Passemos agora para o aspecto mais técnico que envolve a edição de medidas provisórias. Como outrora mencionado, as medidas provisórias foram criadas tendo como fonte de inspiração um instituto da Constituição italiana de 1948 com o qual estabelece uma relação de similitude. No citado diploma legal, tal mecanismo requeria a existência simultânea de uma urgência e necessidade reais. No Brasil, esses pressupostos materiais são os de relevância e urgência. Somente nesses casos uma medida provisória pode ser editada.

Tais conceitos são passíveis de interpretações diversas, mas isso não torna escusável sua utilização. Ela se efetivará no ato subsuntivo, no confronto da própria norma com a realidade que se propôs a regular, Mas, quem objetivamente analisa se determinada medida provisória de fato é detentora desses caracteres, se ela atende aos requisitos constitucionais são os Poderes Legislativo e Judiciário. Eles tem que fiscalizar o quão relevantes e urgentes são as medidas provisórias.

Mas o que tem ocorrido é justamente o contrário, o Legislativo, primeiro a receber a proposta, que deveria analisar se há obediência a esses critérios materiais não o tem feito de forma adequada. Essa apreciação está impregnada de interesses políticos, isso porque vivemos em uma democracia que possui um Congresso Nacional submisso, que está sob o “cabresto” do Poder Executivo, uma vez que sua bancada acaba sendo a maioria na composição das Casas. Este último fato acaba fazendo com que os interesses lá defendidos não sejam os do povo, mas sim os de uma minoria que detém a força política de nosso país. Minoria esta que concentra mais da metade da renda brasileira e que insiste em burlar o fisco e desviar as verbas públicas.

Essa “inércia” do poder Legislativo abre precedentes para a arbitrariedade na edição de medidas provisórias. Sendo imputado, com isso, ao Poder Judiciário a responsabilidade de analisar se os critérios materiais exigidos para a edição de medidas provisórias estão sendo obedecidos. É a ele facultado a decisão de considerar ou não inconstitucional determinada medida provisória, isso caso considere que ela não cumpre os pressupostos constitucionalmente exigidos.

Uma medida provisória vige com força de lei por um prazo de 60 dias e esse prazo começa a contar a partir da data de publicação, mas quando houver recesso do Congresso Nacional ficará suspenso. Quando a medida provisória for editada antes do recesso parlamentar, há a possibilidade da mesma exceder o prazo constitucional de 60 dias. Segundo Alexandre de Moraes (2004)

Havendo, porém, convocação extraordinária, entendemos que o prazo constitucional das medidas provisórias não ficará suspenso durante os trabalhos legislativos, em face da nova redação de § 8º, do art. 57, que determina sua inclusão automática na pauta de votação.

Quando da sua chegada ao Congresso Nacional, a medida provisória será dirigida a uma Comissão mista, formada por Deputados e Senadores, que deverão emitir um parecer dizendo se a aprovam ou não. Subsequente a isso, ela será encaminhada à Câmara dos Deputados, que realizará a principal etapa desse processo e lá se dará a primeira votação, devendo contudo analisar o mérito, como dantes fora explicitado. Se aprovada por maioria simples, ela será encaminhada ao Senado Federal que também irá votá-la e sua possível aprovação deverá se dar por maioria simples.

Caso a medida passe por esse processo e seja aprovada, a mesma será convertida em lei, devendo ser Promulgada pelo Presidente do Senado Federal e ao Presidente da República caberá publicar a lei de conversão. Se ocorrer a rejeição da medida provisória pelo Legislativo, ela perderá seus efeitos retroativamente. Quanto à possibilidade de reedição, tal ato estará vedado quando a medida provisória for expressamente rejeitada pelo Congresso Nacional. E se, no prazo de 60 dias, a medida provisória não for apreciada pelo mesmo, haverá uma perda de eficácia e a isso se dará o nome de rejeição tácita. Esse tipo de rejeição abre precedentes para uma prorrogação no prazo de vigência. Podendo ser prorrogado por mais de 60 dias.

As medidas provisórias também são passíveis de controle de constitucionalidade, pois também são atos normativos. Esse controle pode se dar tanto quanto a matéria que é abordada pela mesma, quanto aos limites materiais e os pressupostos constitucionais (relevância e urgência).

É de acordo geral que, a edição desmedida de medidas provisórias representa uma anomalia constitucional, o texto de nossa Carta Magna tem sido desrespeitado. O Poder Executivo banalizou o instituto das medidas provisórias não mais consegue exercer seus atos administrativos sem julgar ser necessária que uma seja editada. Essa dependência tácita impossibilita que o Poder em questão exerça sua atividade eficazmente, deixando de primar pela Constituição. E isso é preocupante, pois nossa Constituição é tão nova e já pode ser considerada uma colcha de retalhos. E o que agrava mais ainda a questão é o fato de, no Brasil, não haver uma cultura constitucional, de ser um país onde poucos tem conhecimento daquilo que lhes é de direito e, portanto, não tem como cobrar uma postura mais adequada do Poder Executivo.

5 CONCLUSÃO

Diante do exposto , foi possível perceber a seriedade da atual situação das medidas provisórias no ordenamento brasileiro. Houve uma nítida banalização desse instituto, sendo utilizado de forma arbitrária e até mesmo irresponsável pelo Poder Executivo. Este último tem feito mau uso da sua função atípica, havendo uma concentração demasiada de competências por um único poder.

Alertamos que o Poder Executivo não é o único responsáveis por tal quadro, o Legislativo também tem sua cota de responsabilidade. Resta-nos esperar que , os governantes conscientizem-se da magnitude de tal desregramento na edição de medidas provisórias. Isso é um atentado às bases epistemológicas do Estado Democrático de Direito. Não adianta ficarmos fazendo conjecturas acerca do futuro, o que de fato deve haver é a primazia da Constituição e do que o que nela está estabelecido.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ARISTOTELES. Política. São Paulo. Martin Claret, 2004.

CLÉVE, Clemerson Merlin. Atividade legislativa do Poder Executivo no Estado Contemporâneo e na Constituição de 1988. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991.

DAMASIO, Adriano. Limites das medidas provisórias. São Paulo: Juarez Oliveira, 2003

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2002.

MONTESQUIEU. Do espírito das leis. São Paulo: Marin Claret, 2004.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2004.

SUZUKI, Anderson. DIAS, Fábio Marques. VIOLIN, Marco Antônio. Constituição Federal e medidas provisórias. São Paulo: Juarez Oliveira, 2003.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional positivo. São Paulo: Malheiros, 2002.

SOBRINHO, Samuel Nobre. Medidas provisórias: suas origens, deformação de seu uso e a nova regulamentação advinda da emenda constitucional nº 32/2001. São Paulo: Juarez Oliveira, 2003.

Currículo do articulista:

Acadêmica do curso de Direito da Unidade de Ensino Superior Dom Bosco- UNDb.

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