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: ÍNDICE : Outra : CONSÓRCIO PÚBLICO NA ADMINISTRAÇÃO BRASILEIRA

Luana Gonçalves de Moraes - Graduanda em Direito
luana.g.demoraes@hotmail.com

CONSÓRCIO PÚBLICO NA ADMINISTRAÇÃO BRASILEIRA

CONSÓRCIO PÚBLICO NA ADMINISTRAÇÃO BRASILEIRA

1. O Contrato Administrativo

No conceito de contrato temos a idéia de um acordo de vontades entre as partes de forma que ambas se propunham a cumprir prestações recíprocas ou de interesse mútuo.

Em tese, sendo uma manifestação espontânea de vontade, em um acordo comum de interesses, será esperado que nenhum dos contratantes tenha o direito de alterar cláusulas conflitantes do contrato unilateralmente. Visto que o contrato é um consenso de interesses estabelecido de forma pacífica.

Segundo a doutrina corrente, os contratos podem ser divididos em dois tipos:

• Contratos de Direito Privado da Administração –

• “Contratos Administrativos” –

Os primeiros regem-se quanto ao conteúdo e efeitos pelo Direito privado e os segundos reger-se-iam pelo Direito Administrativo. Assim, como exemplos dos primeiros têm-se a compra e venda de imóvel, a locação de uma casa para nela instalar uma repartição pública etc. exemplificam os segundos a concessão de uso de bem público. [1]

Ainda que essencialmente diferentes ambas podem ter suas condições e demais formalidades definidas pelo Direito administrativo, a depender da situação concreta, e em casos de violação das normas contratuais ou vícios, devem igualmente seguir as determinações do mesmo dispositivo.

Os “contratos administrativos”, contudo, devem sujeitar-se às regras dispostas pelo Direito Público, admitindo a aplicação de normas do Direito Privado desde que estas estejam acordadas com a intenção pública.

2. O contrato administrativo e o interesse público.

Existe a possibilidade de que a administração venha a possibilitar uma certa inseguridade quanto as contratos. Visto que existe de fato a possibilidade de alteração ou extinção do contrato de forma unilateral.

Ambas as possibilidades foram concebidas enquanto meio de garantia dos interesses mais profundos da Administração.

“Vale dizer: ou se reputam implícitas, seja na ordenação normativa, seja no bojo do contrato, ou estão realmente explícitas na lei ou em cláusula expressa no contrato.” [2]

Portanto suas cláusulas de proteção derivam da ordenação legal, mesmo que as cláusulas expressas no próprio contato não o façam.

Esta situação acaba por indicar que o contrato ficaria à disposição de uma das partes, no caso a Administração pública. Podendo, portanto, alterar inclusive as condições de prestação do particular.

O que fica claro é o fato de que o serviço público sempre terá os meios públicos à sua disposição, ao contrário do particular. Tal situação foi assim estabelecida devido à própria natureza das funções de Estado. [3]

Daí a impressão da ausência de real “contrato administrativo” entre a Administração e os particulares. Têm-se um acordo unilateral derivado da própria responsabilidade pública em relação aos seus bens, tal situação é permanente e inderrogável. [4]

Podemos definir com mais clareza o conceito de “contrato administrativo”, enquanto acordo estabelecido entre a Administração e terceiro, no qual, as cláusulas estabelecidas e demais determinações ficam sujeitas às imposições do interesse público, visto sua responsabilidade em relação aos bens públicos, ressalvados os interesses do contratante privado. [5]

O poder de alteração unilateral tem sua compostura e extensão qualificadas em lei. Assim, é cabível “quando houver modificação do projeto ou das especificações para melhor adequação técnica aos seus objetivos” ou “quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto” (art. 65, I, da lei 8.666/93) [6]

3. O Consórcio na Administração

“Consórcio administrativo é o acordo de vontades entre duas ou mais pessoas jurídicas públicas da mesma natureza e mesmo nível de governo ou entre entidades da administração indireta para a consecução de objetivos comuns.” [7]

Consórcios públicos são parcerias, e neste caso, entre dois ou mais entes da federação, trabalhando em prol de interesses em comum. Os consórcios funcionam como meio de desenvolvimento social em suas áreas de atuação.

Será importante apontar os pontos comuns e a divergências entre os convênios e os consórcios.

Em ambos os tipos existe um acordo de vontade, que não chega a ser considerado como contrato, visto que, no caso dos acordos firmados em convênios ou consórcios estes tratam de interesses comuns entre os acordados. Enquanto no contrato vemos interesses que se contrapõem em prestações recíprocas entre os entes. [8]

Considerando que os acordos formados por convênios ou consórcios envolvem entes de mesmas responsabilidades, natural que estes possuam mesmas responsabilidades e interesses.

As semelhanças entre consórcios e convênios são grandes, as principais diferenças residem nos tipos de entre que celebram esses contratos.

“[...] o convênio se celebra entre entidade pública e outra entidade pública, de natureza diversa, ou outra entidade privada. E o consórcio é sempre entre entidades da mesma natureza: dois ou mais municípios, dois ou mais Estados, duas ou mais entidades autárquicas etc.” [9]

Existem ainda os consórcios formados por empresas, portanto consórcio de Direito Privado. Neste tipo temos a associação de empresas de forma que possam exercer atividades que não teriam como atuar separadamente.

No consórcio entre empresas não há a formação de uma personalidade jurídica, como pode ser visto no art. 278 da Lei 6.404/76 Lei das Sociedades Anônimas:

Art. 278. As companhias e quaisquer outras sociedades, sob o mesmo controle ou não, podem constituir consórcio para executar determinado empreendimento, observado o disposto neste Capítulo.

§ 1º O consórcio não tem personalidade jurídica e as consorciadas somente se obrigam nas condições previstas no respectivo contrato, respondendo cada uma por suas obrigações, sem presunção de solidariedade.

O consórcio administrativo também não constitui personalidade jurídica. Existe uma associação entre as entidades, porém sem a formação de personalidade jurídica. Sendo assim natural que estas não possam assumir responsabilidades em nome próprio.

Sendo assim não é possível que a o convênio ou consórcio possa em nome próprio, negociar, comprar, vender, ou assumir quaisquer outros direitos ou deveres de um ente personalizado. Assim não é esperado que esta estrutura possua certa organização de caráter empresarial.

Todas as responsabilidades devem ficar a cargo das empresas envolvidas, assumindo todos os direitos e deveres instituídos, porém em nome dos partícipes. [10]

“A melhor solução é a de criar-se uma comissão executiva que vai administrar o consórcio q assumir direitos e obrigações (não em nome próprio, já que a comissão não tem responsabilidade jurídica), mas em nome das pessoas jurídicas que compõem o consórcio e nos limites definidos no instrumento do consórcio.” [11]

Existe a possibilidade de que seja escolhido um “líder”, este que pode estabelecer uma entidade (autarquias ou fundação) desde que previsto no consórcio e autorizado por lei. Porém independente de que administre o consórcio, este estará trabalhando com verbas públicas sendo assim, com serviço público. [12]

Neste caso, natural que as contrações de pessoal dever ser realizadas por meio de serviço público, assim como nos contratos de obra, serviços, compras e alienações dependem de licitação. [13]

4. Os Consórcios Públicos

A idéia de cooperação entre entes não é uma situação nova criada pelo direito Administrativo. O que pode ser atribuído a este é a regulamentação atual, com todos os instrumentos jurídicos que ajustaram a possibilidade de trabalhos associados entre diferentes entes.

A possibilidade de criação definitiva de lei que regulassem os consórcios tomou impulso com a Emenda Constitucional n° 19, que iniciou uma espécie de reforma nos termos da Administração, sendo a ela atribuída uma tom mais gerencial.

O Governo Federal tomou a iniciativa de discutir e regulamentar a lei de consórcios em agosto de 2003. Com a lei estabelecida, regulamentando também o art. 241 da Constituição, as parcerias puderam contar com uma maior segurança jurídica. [14]

Os consórcios funcionam como meio de cooperação para o crescimento entre entes que isolados não possuem meios de alcançar. Normalmente tratam-se de atividades de grau de dificuldade mais elevado e por isso de maior responsabilidade.

Daí a possibilidade criada pelo Estado permitindo que a União, juntamente com os Estados e Municípios, possam trabalhar de forma associada, na realização dos interesses públicos.

Tanto em situações em que a competência estabelecida permite a participação de outras entidades, como nos casos em que, a competência indique claramente um responsável. Porém, a julgar pela situação e pelos interesses em jogo, que normalmente são comuns, vistos que, as entidades possuem as mesmas responsabilidades há a possibilidade de trabalhos em conjunto.

A lei que atualmente regula a contratação de consórcios públicos e demais providências é n° 11.107 de 2005. Esta que trata entre outras coisas, as circunstâncias em que o consórcio dever ser criado, as formas de execução, elementos necessários aos contratos, no caso, as cláusulas do protocolo de intenções, encontradas no art. 4° desta lei, e demais contratos necessários durante a execução do consórcio, a exemplo do contrato de rateio (art. 8°).

CONCLUSÃO

Com pôde ser visto, a idéia de meio de cooperação entre entes de mesma natureza ou não, na realização de esforços conjuntos, já existia antes mesmo da regulamentação consórcio.

As normas que surgiram posteriormente vieram a solidificar essa possibilidade, dando respaldo na lei, e portanto, maior segurança jurídica aos seus partícipes. Tais mudanças tiveram maior impacto após a Emenda constitucional n° 19, esta que alterar os meios operacionais da Administração Pública, atribuindo-lhe uma aspecto mais gerencial, permitindo que este delegue tarefas a outros entes menores.

[1] DE MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 22° Ed: Malheiros Editores: São Paulo. 2007. P. 594

[2] DE MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 22° Ed: Malheiros Editores: São Paulo. 2007. P 595

[3] DE MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 22° Ed: Malheiros Editores: São Paulo. 2007. P 598

[4] DE MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 22° Ed: Malheiros Editores: São Paulo. 2007. P 598

[5] DE MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 22° Ed: Malheiros Editores: São Paulo. 2007. P. 600

[6] DE MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 22° Ed: Malheiros Editores: São Paulo. 2007. P 605

[7] DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14° Ed: Atlas: São Paulo. 2002. P. 295

[8] DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14° Ed: Atlas: São Paulo. 2002. P. 295

[9] DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14° Ed: Atlas: São Paulo. 2002. P. 295

[10] DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14° Ed: Atlas: São Paulo. 2002. P. 296

[11] DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14° Ed: Atlas: São Paulo. 2002. P. 297

[12] DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14° Ed: Atlas: São Paulo. 2002. P. 297

[13] DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14° Ed: Atlas: São Paulo. 2002. P. 297

[14] Artigo do site: https://www.planalto.gov.br/sri/consorcios/consorcios.htm.

REFERÊNCIAS

DE MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 22° Ed: Malheiros Editores: São Paulo. 2007.

DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14° Ed: Atlas: São Paulo. 2002. P. 295

Artigo do site: https://www.planalto.gov.br/sri/consorcios/consorcios.htm.

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