Via JUS - página principal
Consulta Processual
Jurisprudência
Notas de Expediente
Artigos
Links
Contato
Webmail Via RS
Via RS - A Internet dos Gaúchos
: ÍNDICE : Outra : CRIMES DE PREFEITO POR ATO ÍMPROBO

Luciano Santana dos Santos - estudante de direito das faculdades Jorge Amado- 10° semestre
lsantanads@hotmail.com
.

CRIMES DE PREFEITO POR ATO ÍMPROBO

CRIMES DE PREFEITO POR ATO ÍMPROBO

Primeiramente, no que tange à configuração da contratação temporária irregular como ato de improbidade administrativa, vamos conceituar o que é um ato ímprobo, demonstrando, também, os fundamentos legais que permitem a responsabilização do administrador (Prefeito Municipal) que desobedece mandamentos constitucionais e efetivam servidores sem a obediência de um prévio concurso público. Nesse sentido, existe a Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/92).

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA: CONCEITO E FUNDAMENTO LEGAL

A palavra improbidade vem do latim, improbitas, atis, significando, em sentido prórpio, má qualidade (de uma coisa).

Extrai-se do dicionário da Língua Portuguesa a seguinte conceituação acerca da palavra ímprobo. Senão vejamos: ímprobo. Que não tem probidade; desonesto.

Alguns autores, como Maria Sylvia di Pietro , denotam a dificuldade de distinguir o que seria moralidade administrativa e probidade administrativa. Segundo a autora, ambas as expressões, a rigor, significam idéias semelhantes, tendo em vista que ambas relacionam-se com a idéia de honestidade na Administração Pública.

Dessa afirmativa, ressalta a autora que, para a caracterização da probidade, exige-se não só a observância da legalidade formal, ou seja, de acordo com a lei, é necessário, também, observância aos princípios éticos, tais como o da lealdade, boa-fé, dentre outros. Dessa forma, depreende-se que improbidade administrativa é o ato contrário à moral, à honestidade, enfim, cria um descompasso com a ordem jurídica de um Estado, indo em sentido contrário à lei.

Marino Pazzaglini Filho afirma:

Improbidade administrativa é mais que mera atuação desconforme com a singela e fria letra da lei. É conduta denotativa de subversão das finalidades administrativas, seja pelo uso nocivo (ilegal e imoral) do Poder Público, seja pela omissão indevida de atuação funcional, seja pela inobservância dolosa ou culposa das normas legais. Decorre tanto da desonestidade ou da incompetência do agente público no desempenho de suas atividades funcionais.

Nesse sentido, Romualdo Flávio Dropa , conceitua improbidade administrativa. Senão vejamos:

“... pode-se conceituar o ato de improbidade administrativa como sendo todo aquele praticado por agente público, contrário às normas da moral, à lei e aos bons costumes, com visível falta de honradez e de retidão de conduta no modo de agir perante a administração pública direta, indireta ou fundacional envolvidas pelos Três Poderes.”

Afirma, ainda, o aludido autor:

A expressão designa, tecnicamente, a chamada “corrupção administrativa”, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administração Pública de seus fundamentos básicos de moralidade, afrontando os princípios da ordem jurídica do Estado de Direito.

Muitos autores definem improbidade administrativa como ação contrária à ordem jurídica, violadora dos princípios basilares do ordenamento, enfim, um ato imoral. Nesse sentdio, Waldo Fazzio Júnior destaca que a improbidade administrativa significa o exercício de função, cargo, mandato ou emprego público sem observância dos princípios administrativos da legalidade, da impessoalidade, da publicidade, da moralidade e da eficiência. Afirma ainda que é o desvirtuamento do exercício público, que tem como fonte a má-fé.

José Afonso da Silva destaca que a probidade administrativa é uma forma de moralidade administrativa.. Ainda segundo o autor, a probidade administrativa consiste no dever de o funcionário servir a Administração com honestidade, procedendo no exercício das suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer. Para o aludido doutrinador, o desrespeito a esse dever caracteriza a improbidade administrativa.

Ainda dissertando sobre o mesmo assunto, José Afonso conceitua improbidade administrativa como uma imoralidade qualificada pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou a outrem.

Tais afirmações não são diferentes do que preceitua a Lei de Improbidade administrativa em seu art. 11. Veja:

“Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições...”

Assim, a ação de improbidade administrativa visa obter a declaração de nulidade do ato lesivo ao interesse público, bem como punir o administrador, seja ele servidor público strictu sensu (aquele que exerce atividade pública como agente administrativo), como também o servidor público lato sensu (aquele que exerce atividade pública como agente político, quer dizer, no desempenho de mandato eletivo). Assim, aquele agente público que contrata servidores sem observar mandamentos constitucionais, dentre eles o do ingresso na Administração Pública mediante concurso público, pode ser sujeito passivo em uma ação de improbidade administrativa.

No que tange à punição do agente político, como também dos demais servidores, Maria Sylvia Di Pietro comenta que, com a inserção do princípio da moralidade na Constituição, a exigência da moralidade estendeu-se a toda a Administração Pública, e a improbidade ganhou abrangência maior, pois passou a ser prevista e sancionada com rigor para todas as categorias de servidores públicos, sendo que, até então, a improbidade administrativa constituía infração prevista e definida apenas para os agentes políticos.

A improbidade administrativa encontra-se consubstanciada na Carta Magna , como ordenamento basilar da ordem jurídica nacional, no art. 37, §4, quando preceitua que: “ Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.

Há também a própria Lei de Improbidade administrativa (Lei n. 8.492/92) ou “lei do colarinho branco”, como destaca Romualdo Flávio Dropa , afirmando, ainda, que a sociedade encontra na aludida lei a possibilidade de exercer o controle social, exigindo moralidade e compromisso social dos responsáveis pela gestão dos recursos públicos.

Analisando a Lei n. 8.429/92, Lei de Improbidade administrativa, verifica-se que constitui-se em um meio legal de se combater a não obediência da regra do concurso público para a admissão de servidores na Administração Pública.

Assim, no art. 11, V, o mesmo Diploma Legal classifica como ato de improbidade administrativa aquele que frustra a licitude de concurso público.

Sobre o assunto, Waldo Fazzio Júnior destaca que a regra constitucional do concurso público para o ingresso de pessoas nos quadros da Administração Pública coaduna-se com o princípio constitucional da impessoalidade.

Destaca também, o aludido autor, que a referida regra inserida na Constituição constitui uma necessidade não só moralizatória, mas, também, uma necessidade financeira e administrativa. É importante ter a noção de que a não observância desse mandamus constitucional constitui uma forma de nepotismo, bem como de favorecimentos políticos. Nesse sentido, Waldo Fazzio Júnior:

A normação citada intenta “enxugar” os quadros públicos, profundamente afetados pelo nepotismo, sobremodo na Administração Pública Municipal,que, às vezes, mostra-se recheada de amigos, parentes e apaniguados políticos do prefeito e de seus secretários, “contratados” sob diversas rubricas, além dos servidores invisíveis que só se fazem presentes no dia do pagamento.

Sustenta o supramencionado autor que o concurso público é o meio, constitucionalmente, adequado para o preenchimento dos cargos e empregos públicos de provimento seletivo, em que se busca os melhores, conforme a classificação obtida, no universo de concorrentes habilitados. É relevante ressaltar que o STF consagrou entendimento no sentido da exigibilidade de concurso público para admissão de servidores públicos.

No tocante ao nepotismo, Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves destacam que, a partir de sua constatação, evidencia-se uma nítida violação ao princípio da impessoalidade, posto que interesses individuais teriam sidos privilegiados em detrimento da coletividade.

Esses atos administrativos são passíveis de correção, sendo anulados e responsabilizando os administradores.

TIPOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Os atos de improbidade administrativa comporta três modalidades: os que importam enriquecimento ilícito; os que causam prejuízo ao erário e os que atenta, contra os princípios da Administração Pública.

Assim elenca o Diploma Legal referente ao assunto. Vejamos:

Art. 9°. “ Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta Lei...”.

Art. 10°. “ Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1° desta Lei...”.

Art. 11°. “ Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da Administração Pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições...”.

É importante ressaltar, acerca dos tipos de improbidade administrativa, que, diante de sua ocorrência, não é necessário a ocorrência do evento danoso, quer dizer, o efetivo dano ao patrimônio público.

Nessa Linha de raciocínio, Maria Silvia Di Pietro destaca que a expressão “patrimônio público” é usado em seu sentido mais amplo, assim como foi empregado na Lei de Ação Popular, que define patrimônio público como “os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico”. Dessa forma, empregando esse sentido mais amplo de definição de patrimônio público, é que se pretende dar dimensão na Lei de Improbidade administrativa.

Ainda nessa linha, a autora ensina que o objetivo da lei é punir os agentes ímprobos. Ademais, pretende a lei, também, vedar comportamentos e práticas usuais de corrupção, sendo que muitas dessas práticas revertem em benefício do agente e nem sempre causam prejuízo econômico-financeiro à Administração. Assim, para a autora, deve o julgador dosar a pena em função do prejuízo causado ao erário.

Ainda no que concerne à desnecessidade de ocorrência do evento danoso ao patrimônio público, Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves ensinam que a objetividade jurídica da Lei de Improbidade Administrativa não se encontra delimitada pela concepção de patrimônio público, possuindo amplitude condizente com os valores constitucionais que informam a atividade estatal, garantindo, dessa forma, a sua credibilidade.

Há jurisprudência nos tribunais nesse sentido. Senão vejamos:

TJGO – “À luz do art. 11, da Lei de Improbidade administrativa, cujo rol é apenas exemplificativo, ato de improbidade administrativa é qualquer atitude que atente contra os princípios da Administração Pública, consistentes na honestidade, legalidade, lealdade e imparcialidade, que informam o princípio da moralidade, quer seja por ação, quer seja por omissão do agente público. Destarte, os atos perpetrados pelo Prefeito Municipal no caso vertente, ainda que não importem em efetivo prejuízo para o erário, tendo em vista a restituição aos cofres públicos do dinheiro desviado, ainda assim restou configurada a situação prevista pelo referido dispositivo legal, sendo que a lei de improbidade administrativa assegura a aplicação das sanções previstas independentemente da efetiva ocorrência de danos ao patrimônio público. Apelo concedido, mas improvido”. (1ª CC, AP n° 50.187-7/188, rel. Des. Matias Washington de Oliveira Negry, j. em 13/06/2000, DJ de 27/07/2000, p. 5).

No que diz respeito ao elemento subjetivo, dolo ou culpa, este, o dolo, encontra enraizado somente nos arts. 9° e 11°da Lei de Improbidade Administrativa , ou seja, nos atos ímprobos que importam, respectivamente, em enriquecimento ilícito e atentam contra os princípios administrativos. Já para o art. 10°, que define os atos de improbidade administrativa que importam em lesão ao erário público, a Lei foi expressa em admitir o dolo e a culpa como elementos subjetivos do tipo.

Sobre o assunto, Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves chegam a afirmar que a Lei não distingue graus de culpa. Dessa forma, é irrelevante se a culpa é leve, grave ou gravíssima. Sendo comprovada a culpa, está caracterizada a conduta do art. 10 da aludida Lei.

ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE IMPORTAM ENRIQUECIMENTO ILÍCITO

Referindo-se à essa modalidade de improbidade administrativa, Êmerson Garcia e Rogério Pacheco Alves a definem como uma derivação lógica e consequência inevitável dos atos de corrupção. Assim, para os autores, o enriquecimento ilícito é o resultado de qualquer ação ou omissão que possibilite ao agente público auferir uma vantagem não prevista em lei.

O não enriquecimento ilícito, para os autores, tem conotação com um dever moral, quer dizer, o não locupletamento ilícito reside em um dever moral que deve nortear as relações sociais, sendo consectário dos princípios da Justiça e do Direito.

Waldo Fazzio Júnior vai além, para o autor, os fins não justificam os meios, ou seja, quem utiliza meios ilegais para auferir vantagem patrimonial não tem o direito de retê-lo, nem de mantê-lo. A honestidade é um elemento importante a ser verificado nos acréscimos patrimoniais.

A Lei elenca diversos atos de improbidade administrativa que caracterizam o enriquecimento ilícito. Veja:

Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:

I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;

II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado;

III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;

IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;

V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;

VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;

VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público;

VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade;

IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza;

X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;

XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;

XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.

Vale ressaltar, acerca do rol de atos característicos de enriquecimento ilícito, que é um elenco de condutas meramente exemplificativo. Nesse ponto, Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves falam com propriedade. Vejamos:

A lei, optando por exemplificar ações, não exaure, porque seria absolutamente impossível singularizar, em tipos legais, todas as hipóteses emergentes.

Comentam ainda que:

O fértil manancial de fraudes administrativas não cabe no acanhado perímet6ro legal. Daí por que a generalização se impõe, naturalmente, seguida dos casos mais freqüentes a servir como mostruário de parâmetros orientadores para os que deverão interpretar e aplicar a normação.

Maria Sylvia Di Pietro também não diverge desse entendimento. Veja:

Embora a lei não, nos três dispositivos, tenha elencado um rol de atos de improbidade, não se trata de enumeração taxativa, mas meramente exemplificativa.

Discorre também nessa mesma linha de raciocínio que:

Ainda que o ato não se enquadre em uma das hipóteses previstas expressamente nos vários incisos dos três dispositivos, poderá ocorrer improbidade sancionada pela lei.

Arnaldo Wald e Ricardo Garcia da Fonseca corroboram tais idéias. Assim:

Todos os três artigos citados acima trazem no caput uma definição genérica do ilícito, e listam nos incisos, exemplificativamente, tipos de atos que se enquadram na definição.

Para Carlos Frederico Brito dos Santos , o rol estabelecido no art. 9° também é exemplificativo e, segundo o autor, basta, para a caracterização do ato de improbidade administrativa que importa em enriquecimento ilícito, a subsunção de qualquer fato à norma descrita no caput do artigo citado ao norte, ademais, pouco importa que o ato se encaixe nos doze incisos elencados.

No que tange à vantagem patrimonial indevida, Waldo Fazzio Júnior disserta que receber a aludida vantagem é auferir qualquer modalidade de prestação, positiva ou negativa, comissiva ou omissiva, direta ou indireta, não respaldada em lei. Discorre ainda:

È ganhar patrimônio sem justa causa, ou, em outras palavras, distrair valores para infringir a lei ou para facilitar a que outrem o faça.

Reportamo-nos aos destaques do autor, para elucidar o assunto, Vejamos:

A vantagem econômica, sob a forma de prestação positiva, abrange todo e qualquer título ou documento representativo de valor, tais como ações ou cotas de sociedades, títulos da dívida pública, letras de câmbio, notas promissórias, cheques, confissões de dívida, etc.

Com relação à prestação negativa, define:

A vantagem econômica, sob a forma de prestação negativa, compreende a utilização de serviços, a locação de móveis ou imóveis, o transporte ou a hospedagem gratuitos ou pagos por terceiro.

Salienta o autor que nem sempre a verificação da vantagem indevida ocorre de maneira direta, ou seja, auferida por ato praticado pelo próprio agente. Pode dar-se de maneira indireta, exemplificando o caso do Prefeito que pode abastar-se de vantagem indevida, advinda de outrem que alveja pagá-lo pelo ilícito que praticou.

Com relação à participação de terceiro nos crimes de improbidade administrativa, Waldo Fazzio Júnior contempla dois tipos de enriquecimento ilícito, são eles: Enriquecimento simples ou direto e Enriquecimento complexo ou indireto.

Sobre enriquecimento simples e complexo elucida:

No enriquecimento ilícito simples estão presentes, em princípio, apenas dois sujeitos: o sujeito ativo (prefeito) e o sujeito passivo (ente municipal). A relação de improbidade, nesse caso, é simplesmente angular. Já no enriquecimento ilícito complexo pode-se identificar, além dos sujeitos ativo e passivo necessários, o agente externo (terceiro). È dele que o sujeito percebe a vantagem para cometer a improbidade contra o sujeito passivo. (...) A relação de improbidade, aqui, é triangular.

5.1.2.3 ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE CAUSAM PREJUÍZO AO ERÁRIO

Segundo Carlos Frederico Brito dos Santos , os atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário constituem uma modalidade de gravidade intermediária do sistema.

Perseguindo uma noção do que seria erário público, Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves o define como sendo o conjunto de bens e interesses de natureza econômico-financeira pertencentes ao poder público. O autor nos remete à uma interpretação teleológica-sistemática, a partir do momento em que evidencia a utilização da expressão patrimônio público em vários incisos da lei.

Assim, para o autor:

(...) o sistema instituído pela Lei n° 8.429/92 não visa unicamente a proteger a parcela de natureza econômico-financeira do patrimônio público, sendo ampla e irrestrita a abordagem deste, o que exige uma proteção igualmente ampla e irrestrita, sem exclusões dissonantes do sistema”

Portanto, as ações ímprobas que causem lesão ao erário abarcam também as que causem lesão ao patrimônio público.

Vale ressaltar, nesse tipo de improbidade administrativa, que é necessária a ocorrência do evento danoso, assim observa com propriedade Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves .

Ainda no que se refere ao ato de improbidade que importe em prejuízo ao erário, esta é a única modalidade que admite a forma culposa. Conforme enuncia Carlos Frederico Brito dos Santos :

Vale ressaltar que esta é a única modalidade de ato de improbidade administrativa que prevê a conduta culposa como nexo subjetivo necessário à sua caracterização.

Nessa linha, Rogério Pacheco Alves evidencia que agindo com dolo ou culpa, sofrerá o agente político as sanções cominadas não havendo salvo-conduto para que possa dilapidar o patrimônio público com a prática de atos irresponsáveis e completamente dissociados da redobrada cautela que deve estar presente entre todos aqueles que administram o patrimônio público.

Waldo Fazzio Júnior comenta que a conduta que caracteriza a improbidade administrativa lesiva ao erário pode expressar-se na ação ou comissão dolosa, como também na ação ou omissa culposa.

A lei n. 8.429 de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa) elenca o rol de incisos caracterizadores do ato de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário. São eles:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:

I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;

II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;

IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado;

V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado;

VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;

VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente;

IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;

X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público;

XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;

XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;

XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.

XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei; XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei.

Diante desse rol, é importante ressaltar todo aquilo explanado durante a verificação dos incisos que importam em enriquecimento ilícito. Assim, Carlos Frederico Brito dos Santos dispõe da seguinte maneira:

Aqui também os incisos são meramente exemplificativos e dispensam maiores comentários, bastando, para a caracterização do ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário, a subsunção de qualquer fato à norma descrita no art. 10, pouco importando que não encontre encaixe em qualquer dos treze incisos ali listados.

ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE ATENTAM CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Fazendo uma análise dos estudiosos do direito, verifica-se que ambos denotam a importância que os princípios exercem no ordenamento jurídico, principalmente no direito administrativo, visto que suas normas não são codificadas, tornando imprescindível, por parte do agente ou julgador, observância a preceitos de cunho moral e às sensíveis mudanças sociais. Helly Lopes Meirelles vai além, para o renomado autor, os princípios constituem os fundamentos da ação administrativa, são eles, os princípios, os sustentáculos da atividade pública.

Rogério Pacheco Alves faz uma análise sob esta perspectiva. Veja:

È voz corrente que no constitucionalismo contemporâneo o paradigma normativo do “direito por regras” passou a coexistir com o denominado “direito por princípios. Como conseqüência dessa transição, constata-se que a norma comportamental poderá adequar-se de forma mais célere às constantes modificações das relações sociais, evitando que o emperramento normativo inviabilize o evolver social.

A lei elenca o rol de incisos caracterizadores do ato de improbidade administrativa que importa em violação de princípios. São eles:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;

III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;

IV - negar publicidade aos atos oficiais;

V - frustrar a licitude de concurso público;

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;

VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.

A lei ainda fundamenta o descompasso entre a conduta do agente e a violação dos princípios em seu art. 4. Vejamos:

Art. 4° Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos.

Sobre o rol, Carlos Frederico Brito dos Santos , a exemplo do julgamento proferido nos arts. 9 e 10, salienta que é, também, um rol exemplificativo. Ademais, comenta:

(...) qualquer que seja o princípio administrativo violado, explícito ou implícito, ou seja, independentemente de estar expresso no caput – como ocorre exemplificativamente com os princípios da honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, caracterizada estará a terceira modalidade dos atos ímprobos, descabendo, portanto, qualquer alegação de violação ao princípio da reserva legal na hipótese de condenação do agente público por infração de qualquer outro princípio porventura não arrolado expressamente pelo mencionado artigo.

Existem, no ordenamento jurídico, inúmeros princípios norteadores da conduta do agente público. Uns reputam-se explícitos, como os descritos no art. 37, caput, da Constituição Federal , in verbis:

Art. 37°: A administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Marino Pazzaglini Filho , acerca do supramencionado artigo, explica que deveria estar presente, de forma reiterada, os princípios citados, porém, segundo o autor, a partir do momento em que consta a expressão violação da legalidade, subentende-se a presença dos outros princípios constitucionais, os quais, limitam e vinculam a atuação dos agentes públicos.

Pelo princípio da legalidade, infere-se que permite ao administrador fazer somente aquilo que a lei expressamente determina. Marcelo Alexandrino afirma que o referido princípio é a diretriz basilar de todos os Estados de Direito, constituindo, em verdade, sua própria qualificação.

Alexandre de Moraes chega a afirmar que o mencionado princípio coaduna-se com a própria função administrativa, de executor do direito, que atua sem finalidade própria, mas sim em respeito à finalidade imposta em lei, e com a necessidade de preservar a ordem jurídica.

Como já explicitado anteriormente, a regra para ingresso ao serviço público, em todas as suas esferas, encontra-se consubstanciada explicitamente na Constituição Federal, quer dizer, o concurso público é a forma regradora de ingresso no serviço público, esse é o fim visado pela norma em debate.

Telma da Silva Vasconcelos , dissertando sobre o princípio da legalidade, salienta que todos os atos de admissão de servidores devem se submeter ao aludido princípio. Senão vejamos:

Para avaliar corretamente o princípio da legalidade e captar-lhe o sentido profundo cumpre atentar para o fato de que ele é a tradução jurídica de um propósito político: o de submeter os exercentes do poder em concreto – o administrativo – ao quadro normativo que embargue favoritismo, perseguições ou desmandos. Pretende-se através da norma abstrata e por isso mesmo impessoal, a lei, editada, pois pelo poder legislativo – que é o colégio representativo de todas as tendências (inclusive minoritária) do corpo social – garantir que a atuação do Executivo nada mais seja senão a concretização da vontade geral.

Existem julgados que denotam a observância do princípio da legalidade, dentre outros, quando do ingresso de servidores nos quadros da Administração Pública. Veja:

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - Prefeito Municipal - Contratação de servidores sem concurso público - Emergência - lnadmissibilidade - Definição por lei e não por decreto do Prefeito - Inteligência do artigo 37, incisos II e IX, da Constituição da República - Nulidade do ato - Recurso não provido JTJ 230/69

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - Contratação irregular de sevidor - Ato que configura violação aos deveres de imparcialidade e legalidade, não positivada a situação excepcional que justificasse a nomeação sem concurso público - Autor que pediu apenas a aplicação ao administrador ímprobo das sanções do artigo 12, III da Lei n. 8.429/92, não se mostrando necessária a pretensão de obter na presente a reparação de danos ao patrimônio público - Afastamento dos servidores que pode ser buscado por outra via legal - Multa aplicada que se revela suficiente, tendo o magistrado liberdade para impor as sanções que entender cabíveis - Recursos improvidos. (Apelação Cível n. 096.868-5 - Palestina - 2ª Câmara de Direito Público - Relator: Corrêa Vianna - 08.02.00 - V.M.)

Como corolário do princípio da legalidade, encontra-se enraizado o princípio da impessoalidade, o qual determina que os atos administrativos devem ter como diretrizes os fins definidos na norma. Alexandre de Moraes , comentando sobre o assunto, dispõe que o princípio da impessoalidade, estabelecido na Carta Magna, nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador que só pratique o ato para o seu fim legal. Celso Antônio Bandeira de Mello , acerca do assunto, é incisivo em afirmar que aquele que pratica um ato desconforme com lei, não está aplicando-a, mas sim estará burlando-a sob o pretexto de cumpri-la.

Ademais, Helly Lopes Meirelles destaca que a finalidade terá sempre como fim maior o interesse público, importando em responsabilidade aquele administrador que sobreponha o interesse particular em detrimento do interesse público. Rogério Pacheco , analisando a dimensão que pode tomar o aludido princípio, afirma que um de seus aspectos é o tratamento igualitário para todos os administrados, sendo que o concurso público é a forma mais democrática de se buscar os melhores profissionais. Nesse sentido, José dos Santos Carvalho filho assevera que o concurso público é o meio mais idôneo de recrutamento de servidores públicos.

Não obstante o exposto, de acordo com o artigo 37, §4, da nossa Constituição , como explicitado anteriormente, tem como fim preconizado a realização do concurso público como forma de ingresso para o serviço público. Portanto, qualquer forma discricionária de frustrar tal procedimento configura ato de improbidade administrativa. Assim, os atos administrativos serão válidos, caso estejam em concordância com valores morais inseridos na sociedade, tais como honestidade e justiça.

Nessa linha, segue os ensinamentos de Maria Sylvia Di Pietro :

“Não é preciso penetrar na intenção do agente, porque do próprio objeto resulta a imoralidade. Isto ocorre quando o conteúdo de determinado ato contrariar o senso comum de honestidade, retidão, equilíbrio, justiça, respeito à dignidade do ser humano, à boa fé, ao trabalho, à ética das instituições. A moralidade exige proporcionalidade entre os meios e os fins a atingir; entre os sacrifícios impostos à coletividade e os benefícios por ela auferidos; entre as vantagens usufruídas pelas autoridades públicas e os encargos impostos à maioria dos cidadãos. Por isso mesmo, a imoralidade salta aos olhos quando a Administração é pródiga e, despesas legais, porém inúteis, como propaganda ou mordomia, quando a população precisa de assistência médica, alimentação, moradia, segurança, educação, isso sem falar no mínimo indispensável à existência digna (...)”

Acerca da moralidade administrativa, e seguindo a linha de raciocínio empregado pela autora citada ao norte, Wallace Paiva Martins Júnior destaca que a moralidade administrativa surgiu como fundamento de toda conduta administrativa, vinculada ou discricionária, derivando também às atividades legislativas e jurisdicionais, ainda acrescenta que o Estado define o desempenho de função administrativa segundo uma ordem ética acordada com os valores sociais prevalentes e voltada à realização de seus fins, e tem como elementos a honestidade, a boa-fé e a lealdade e visando a uma boa administração.

Decorre que o agente público, ao atuar, exercendo dessa maneira, função pública, deve dar atenção aos valores morais presentes no meio social, bem como aos fins colimados, depreendidos da norma. Assim é que para o renomado autor, a moralidade afina-se com o conceito de interesse público.

É inegável que os princípios deixaram de ser meros factóides, passando a ser tratados como deveres que devem ser seguidos pelos administradores no manejo com o interesse público. No tocante à contratação de servidores sem prévia observância à regra constitucional do concurso público, verifica-se manifesta afronta ao princípio da igualdade. Nessa linha, Marino Pazzaglini Filho aponta que todos, na seara constitucional, são iguais perante a lei, impondo igualdade de tratamento jurídico para pessoas que ostentam situações ou condições igualitárias de direitos ou obrigações. Observa o autor que é necessária igualdade de competição entre os candidatos habilitados em concurso público, sendo proibido discriminá-los, favorecer alguns em detrimento dos demais habilitados.

Wallace Paiva Martins Júnior vai além. Para o autor, concurso público é a forma moral e eficiente de investidura em cargos, empregos e funções públicas, e que, dessa forma, as vicissitudes apontadas pelo autor, como nepotismo, compadrio, são expugnadas dos quadros da Administração Pública. Reitera o autor que a proteção da regra do concurso público e de sua finalidade (admissão de pessoal com melhores condições de desempenho de funções públicas ) é decorrência do princípio da igualdade. Resume ainda que o concurso público é o meio técnico, transparente, de acesso, em regra, a cargos ou empregos, que tem por objetivo, propiciar a seleção dos melhores iguais, dos mais aptos.

Sobre transparência e eficiência, apontados no parágrafo anterior, o mesmo autor destaca que a não publicidade dos atos administrativos enseja, em face da Lei n. 8.429/92, crime de improbidade administrativa. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo corroboram tal idéia, e afirma que a publicidade permite, além da transparência, o controle, pelos administrados, das atividades da Administração.

Acerca do princípio da eficiência, Alexandre de Moraes destaca que o mesmo está relacionado com o princípio da publicidade, bem como com outros princípios basilares da Administração Pública. O autor é categórico em afirmar que:

Princípio da eficiência é aquele que impõe à Administração Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização dos recursos públicos, de maneira a evitar desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social.

O conceituado ainda conclui dizendo que o referido princípio dirige-se para a razão e fim maior do Estado, qual seja, a prestação dos serviços sociais essenciais à população, visando a adoção de todos os meios legais e morais possíveis para satisfação do bem comum.

Maria Sylvia Di Pietro sobre o princípio da eficiência e, diante da sistematização principiológica apontada por Alexandre de Moraes, ensina que o princípio ora em destaque impõe ao agente público um modo de atuar que produza resultados favoráveis à concepção dos fins que cabem ao Estado alcançar. Comenta que a eficiência é princípio que se soma aos demais princípios impostos à Administração.

Ainda acerca dos princípios norteadores da Administração Pública, Rogério Pacheco Alves completa :

Os atos administrativos devem apresentar plena adequação ao sistema normativo que os disciplina e ter sua finalidade sempre voltada à consecução do interesse público. A partir da presença de determinada situação fática, deve o agente público, nos limites de sua competência, praticar o ato administrativo que se adéqüe à hipótese. Esta adequação, por sua vez, deve ser por ele demonstrada com a exteriorização dos motivos que o levaram a praticar o ato, o qual deve necessariamente visar a uma finalidade pública.

Da explanação supracitada, decorre o princípio da motivação, o qual determina que o agente público, no uso de suas atribuições, disserte sobre os motivos que o levaram a praticar tal ato. Sobre o tema, Helly Lopes Meirelles salienta que:

Pela motivação, o administrador justifica sua ação administrativa, indicando os fatos (pressupostos de fato que ensejam o ato e os preceitos jurídicos (pressupostos de direito) que autorizam a sua prática.

Ademais conclui que, pela motivação, o administrador deve apontar a causa e os elementos determinantes da prática do ato administrativo, bem como o dispositivo legal em que se funda.

Pelo exposto, depreende-se que os princípios constituem importante fonte de controle da conduta do agente público. Sendo que o desrespeito a tais mandamentos constituem ato de improbidade administrativa, cabendo a punição e responsabilização dos administradores que compõem a esfera estatal.

CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA IRREGULAR, SOB O FUNDAMENTO DE EXCEPCIONAL INTERESSE PÚBLICO, COMO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA POR VIOLAÇÃO DE PRINCÍPIOS

Primeiramente, vamos analisar a eficácia limitada da norma contida no art. 37 , IX, in verbis:

Art. 37, IX: “a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público.”

Alexandre de Moraes , sobre normas de eficácia limitada, dispõe que:

“(...) normas de eficácia limitada são aquelas que apresentam “aplicabilidade indireta, mediata e reduzida, porque somente incidem totalmente sobre esses interesses, após uma normatividade ulterior que lhes desenvolva a aplicablidade”.

Extrai-se da dissertação proferida pelo eminente doutrinador que, para uma eficácia plena da norma, é necessário uma legislação ulterior que permita satisfazer os mandamentos contidos no preceito jurídico em exame. Sob aplicabilidade mediata, no que tange à produção dos efeitos, comenta:

“há preceitos constitucionais que têm aplicação mediata, por dependerem de norma posterior, ou seja, de lei complementar ou ordinária, que lhes desenvolva a eficácia, permitindo o exercício do direito ou do benefício consagrado. Sua possibilidade de produzir efeitos é mediata, pois, enquanto não for promulgada aquela lei complementar ou ordinária, não produzirão efeitos positivos, mas terão eficácia paralisante de efeitos de normas precedentes incompatíveis e impeditiva de qualquer conduta contrária ao que estabelecerem,”

Sobre a análise do art. 37, IX, Marco Antônio Sevidanes da Mata comenta com clareza o caráter limitativo da norma em exame. Vejamos:

Quanto à norma prevista no inciso IX do 37 da Constituição Federal, não há dúvida de que se trata de norma de eficácia limitada e de baixa normatividade, ou seja, previsão constitucional que necessita de regulamentação para que possa produzir efeitos, sem a qual permanecerá no ordenamento jurídico, de forma latente, mas sem emanação de efeitos concretos.

Portanto, da análise do artigo em debate, verifica-se que a existência de uma norma regulamentadora é providencial para que se possa atingir os efeitos desejados.

Tomando como exemplo o Estado da Bahia, a Lei n°. 6.677 de 26 de setembro de 1994 veio regulamentar a expressão normativa contida no artigo 37, IX da Constituição Federal, qual seja, excepcional interesse público. Assim é que nos arts. 252 a 255 disciplinam a discricionariedade proferida pela Carta Magna.

Vejamos o teor do art. 252 do aludido Diploma Legal, o qual estabelece a previsão do regime especial de direito administrativo, em destaque:

Art. 252: “Para atender a necessidades temporárias de excepcional interesse público, poderá haver contratação de pessoal, por tempo determinado e sob regime de direito administrativo.”

O art. 253 do mesmo Diploma discorre do que seria excepcional interesse público, fazendo com que as contratações temporárias irregulares pudessem ser consideradas “legais”. Veja:

Art. 253 – Consideram-se como de necessidade excepcional de interesse público as contratações que visem a:

I – combater surtos epidêmicos;

II – realizar recenseamentos e pesquisas, inadiáveis e imprescindíveis;

III – atender a situações de calamidade pública;

IV – substituir professor ou admitir professor visitante, inclusive estrangeiro;

V – atender a serviços cuja natureza ou transitoriedade justifiquem a pré-determinação do prazo;

VI – atender às necessidades do regular funcionamento das unidades escolares estaduais, enquanto não houver candidatos aprovados em concurso, em número suficiente para atender à demanda mínima e nos casos de substituição decorrentes de licença prêmio, licença maternidade ou licença médica dos ocupantes de cargos de magistério público estadual de ensino fundamental e médio.

Extraindo comentários acerca dos artigos da referida Lei, verifica-se que é um rol taxativo, não admitindo interpretação além dos mandamentos pretendidos pela norma. Sobre tal assunto, Paulo Borba Costa , Procurador do Estado da Bahia, comenta:

“A contratação pelo REDA, como o nomen iuris do título da Lei n° 6.677/94 mesmo o define, é excepcional, que foge à regra (do regime regulamentar geral) não comporta interpretação extensiva ou ampliativa. É numerus clausus (taxativo) a enumeração das hipóteses permissivas do art. 253, incisos I a VI da citada lei.”

Porém, percebe-se que a aludida taxatividade atribuída pelo então Procurador do Estado ao art. 253 da Lei n°. 6.677/94 é relativizada, visto que o inciso V do artigo em comento alude à possibilidade de se atribuir a contratação temporária a qualquer serviço, desde que a natureza do serviço o justifique. Dessa forma, a discricionariedade é presente na Lei, deixando, ao alvedrio do administrador, determinar qual o serviço que pode se enquadrar no referido inciso.

Sobre a discricionariedade ora apontada, Wallace Paiva Martins Júnior , traduzindo pensamento de outro doutrinador, destaca que:

(...) a implementação de poderes discricionários atenuou a rigidez do conteúdo do princípio da legalidade, apresentando-se hodiernamente como um limite regulador no confronto entre liberdade e autoridade.”

Assevera ainda o autor que existe uma relação principiológica da moralidade administrativa com a legalidade, o qual, segundo o autor, exprime a compatibilidade do ato com a Constituição, os princípios jurídicos, como também com as normas jurídicas.

O que acontece é que os argumentos favoráveis ao uso da figura jurídica não são convincentes, pois usam-se de pretextos diversos, como redução de custos e economia para os cofres público, bem como tempo insuficiente para a realização de concursos públicos. Há uma clara intenção de se burlar a regra constitucional de observância de concurso público para o ingresso de servidores nos quadros da Administração Pública, em um flagrante desrespeito ao princípio da legalidade, como bem destaca Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo , senão vejamos:

“(...) a legalidade traduz a idéia de que a Administração, no exercício de suas funções, somente poderá agir conforme o estabelecido em lei.”

Tais fundamentos não possuem fundamentação no ordenamento jurídico. Sobre tais fundamentos, Edite Mesquita Huspel comenta que:

Sob o argumento da modernidade, de redução do Estado e da máquina administrativa, quase não mais são criados, por lei, cargos ou empregos públicos, ingressando dentro das repartições pessoas que desempenham funções de natureza permanente, com subordinação hierárquica, sujeitas a regime fixo de trabalho, mas que se vinculam a uma determinada empresa, esta contratada, por ajuste de natureza administrativa para intermediar a administração pública.

A supramencionada Procuradora destaca ainda a grande proliferação de contratos apadrinhados pela terceirização de mão de obra, bem como pelo REDA, o qual, de acordo com o Jornal A TARDE , colhendo dados da SAEB, consta que, nada menos do que 18.153 pessoas estão inseridas na Administração Pública mediante o regime especial. Verifica-se que o favoritismo está impregnado no poder público, em total inobservância ao princípio da impessoalidade, o qual, para Celso Antônio Bandeira de Mello , traduz a idéia de que a Administração deve proceder de modo correto, quer dizer, sem favoritismos, nem perseguições políticas. Ainda determina que simpatias, animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na atuação administrativa.

Fernando Machado da Silva Lima , analisando o desvirtuamento ao regramento constitucional que determina a obediência do concurso público para ingresso no serviço público no Estado do Pará, dispõe que a Lei do Município repete os fins dispostos em tais preceitos contidos na Constituição, porém, aponta que:

(...) apesar da existência de todas essas normas, o que deveria ser apenas exceção hoje é regra, porque os administradores federais, estaduais e municipais costumam inchar os quadros do funcionalismo através de contratações temporárias, sem o concurso público, e de acordo com as suas conveniências, ou com as suas preferências partidárias, e os contratados se vão eternizando através de sucessivas prorrogações.

Fazendo uma comparação com o Estado da Bahia, verifica-se que, enquanto que, aqui, na Bahia, existem 18.153 pessoas contratadas de forma irregular, sendo que mais 5.558 vagas no Reda estão previstas, no Estado do Pará existem mais de vinte e três mil servidores temporários contratados de forma irregular. Portanto, é um fato e um problema impregnado em vários Estados Brasileiros.

Questão contraditória permite depreender acerca do lapso temporal, no que tange ao tempo dispensado à contratação temporária, sob o fundamento de excepcional interesse público, qual seja, o prazo de dois anos podendo ser prorrogado por igual período. Ora, é lamentável permear a Administração Pública de servidores excepcionais pela incrível tempo de quatro anos. O mencionado advogado aponta que, no Estado do Pará, esse lapso de tempo chegou a marca de nove anos, sendo que durante esse tempo não foi previsto nenhum concurso público para o preenchimento de tais vagas.

Não obstante o exposto, tentando caracterizar a inobservância da rega concursal, Fernando Machado da Silva aponta com propriedade essa observação, senão vejamos:

(...) a verdade é que a Constituição Federal, ao mesmo tempo, em que estabeleceu a regra do concurso público e permitiu a exceção da contratação dos temporários, previu também sanções para o descumprimento das normas pertinentes à exigência do concurso público, nos §§2° e 4° do mesmo art. 37, como a nulidade do ato e a punição da autoridade responsável, e tratou dos atos de improbidade administrativa, que poderão resultar na suspensão dos direitos políticos, na perda da função pública, na indisponibilidade dos bens e no ressarcimento ao erário, sem prejuízo da ação penal cabível.

Assim, na medida em que essas contratações perpetuam-se no tempo, há uma clara afronta ao princípio da moralidade, pois não condiz com a conduta esperada do administrador público, qual seja, a de preservar sempre e incondicionalmente o interesse público em detrimento de interesses particulares.

Ademais, a inobservância da regra constitucional em debate afronta também o princípio da igualdade, na medida em que prioriza determinados indivíduos em detrimento de outros.

Apesar de haver sido mencionada jurisprudência caracterizando o ato de improbidade administrativa como violação dos princípios basilares da Administração Pública, é necessário e providencial aludir a julgados nacionais acerca da relevância do tema, mostrando que o ato de burla ao meio mais democrático e moral de adentrar-se no poder público é combatido de pelo poder judiciário.

Abaixo, jurisprudências . Veja:

PREFEITO MUNICIPAL - Improbidade administrativa - Contratação irregular de servidores - Ocorrência - Contratação emergencial com respaldo no artigo 37, IX, da Constituição da República - Inexistência de emergência ou calamidade ocasionais que justificassem o procedimento - Funções dos servidores contratados que não possuem guarida nas hipóteses de excepcional interesse público - Ação procedente - Recurso não provido - JTJ 269/195

Improbidade administrativa – Contratação ilegal de servidores – Cargos em comissão– Município de Guaíra – Contratações efetivadas de forma genérica não observando os requisitos do artigo 37, IX da Constituição Federal – Inocorrência de situação excepcional de interesse público, aliada à generalidade de funções - Manobra que evidencia burlar a necessidade de concurso público - Inexistência, ademais, de prova de efetiva prestação de serviços – Desvio de finalidade e atos ímprobos caracterizados, bem como a lesão ao erário – Ação procedente, aplicadas às sanções em obediência ao princípio da proporcionalidade e razoabilidade – Recurso desprovido. (Apelação n. 427.681-5/9 - Guaíra - 10º Câmara de Direito Público - Relator: Reinaldo Miluzzi – 06/11/06 - VU - voto n. 1866) RPS.

Outrossim, existe decreto-lei presidencial que responsabiliza os prefeitos municipais pelo cometimento de crimes de responsabilidade, dentre eles o de contratar servidores públicos sem a observância dos procedimentos expressos pela Constituição. Veja o teor do decreto ora citado:

Art. 1º São crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipal, sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara dos Vereadores:

I - apropriar-se de bens ou rendas públicas, ou desviá-los em proveito próprio ou alheio;

Il - utilizar-se, indevidamente, em proveito próprio ou alheio, de bens, rendas ou serviços públicos;

Ill - desviar, ou aplicar indevidamente, rendas ou verbas públicas;

IV - empregar subvenções, auxílios, empréstimos ou recursos de qualquer natureza, em desacordo com os planos ou programas a que se destinam;

V - ordenar ou efetuar despesas não autorizadas por lei, ou realizá-Ias em desacordo com as normas financeiras pertinentes;

VI - deixar de prestar contas anuais da administração financeira do Município a Câmara de Vereadores, ou ao órgão que a Constituição do Estado indicar, nos prazos e condições estabelecidos;

VII - Deixar de prestar contas, no devido tempo, ao órgão competente, da aplicação de recursos, empréstimos subvenções ou auxílios internos ou externos, recebidos a qualquer titulo;

VIII - Contrair empréstimo, emitir apólices, ou obrigar o Município por títulos de crédito, sem autorização da Câmara, ou em desacordo com a lei;

IX - Conceder empréstimo, auxílios ou subvenções sem autorização da Câmara, ou em desacordo com a lei;

X - Alienar ou onerar bens imóveis, ou rendas municipais, sem autorização da Câmara, ou em desacordo com a lei;

XI - Adquirir bens, ou realizar serviços e obras, sem concorrência ou coleta de preços, nos casos exigidos em lei;

XII - Antecipar ou inverter a ordem de pagamento a credores do Município, sem vantagem para o erário;

XIII - Nomear, admitir ou designar servidor, contra expressa disposição de lei;

XIV - Negar execução a lei federal, estadual ou municipal, ou deixar de cumprir ordem judicial, sem dar o motivo da recusa ou da impossibilidade, por escrito, à autoridade competente;

XV - Deixar de fornecer certidões de atos ou contratos municipais, dentro do prazo estabelecido em lei.

Sobre o dispositivo em exame, há jurisprudência no sentido de responsabilizar os administradores municipais. Veja:

PREFEITO MUNICIPAL – CIRME DE RESPONSABILIDADE – CONTRATAÇÃO IRREGULAR DE SERVIDORES – DOLO GENÉRICO – DELITO DE MERA CONDUTA – Crime configurado. Desobediência à lei. Consumação. Configura-se o crime descrito no inciso XIII do art. 1° do Decreto-Lei n°. 201/67 se o prefeito Municipal, sem lei que o autorize, efetua contratações irregulares e desnecessárias de servidores para o trabalho municipal sem a realização de concurso público. O elemento subjetivo do crime é o dolo genérico, podendo a ação do agente, conforme o caso, revelar a existência de concurso material. O crime é de mera conduta. A ação do prefeito ao nomear, admitir ou designar servidor sem cumprir os mandamentos da lei configura por si mesma a infração penal, que se perfaz independentemente da produção de um resultado. Se o prefeito desobedece a lei ao exercitar a contratação irregular, a conduta perfaz um único fato punível, ocorrendo a consumação. (TJMG – Proc-C 76.484/5 – 2ª C. Crim. – Rel. Des. José Arthur – J. 29.12.1988).

Diante de todo o exposto, constitui-se em um dever do Ministério Público, no uso de suas atribuições legais, e como legitimado para a propositura da ação, mover a respectiva ação de improbidade administrativa, combatendo, dessa forma, a imoralidade presente em todas as esferas da Administração Pública, as irregularidades inseridas quando da contratação de servidores sem a observância da regra do concurso público, bem como intentar a referida ação no intuito de promover o respeito ao princípio da legalidade, assim como aos demais princípios administrativos.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

A TARDE, Jornal. Caderno: Empregos & Negócios.Salvador. Domingo, 23 de setembro de 2007.

ALEXANDRINO, Marcelo & PAULO, Vicente. Direito Administrativo. 9ª ed. Rio de Janeiro: Impactus, 2005.

ARMANI, Anderson Mangini. Implicações jurídicas da contratação pela Administração pública de servidores/empregados sem a prévia aprovação em concurso público. Disponível na internet em:<http://jus1.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6193 >. Acesso em: 22 de out.2007.

BAHIA (Estado). Lei 6677/94: Estatuto dos servidores públicos civis do Estado da Bahia. Disponível na internet em: <http://www2.bahia.ba.gov.br>. Acesso em: 20 de set. 2007.

BASTOS, Celso Ribeiro e GANDRA, Ives. Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva, 1992, 3° volume, tombo III.

BRASIL, Decretolei 201/67. Disponível na internet em: <http://www.planalto.gov.br/legislação/decretolei.> Acesso em: 20 de set. 2007.

Constituição da República Federativa do Brasil. 9ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.

COSTA, Paulo Borba. Contratação de servidor pelo REDA e convênio para seleção dos contratados. Procuradoria Especializada em Atos, Contratos e Patrimônio. Parecer PAC-P-265/2001. RPGE, Salvador, 28:121-124, jul./dez.2001.

DA SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 28ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007.

DALLARI, Adilson Abreu. Regime Constitucional dos servidores públicos. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1990.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17ª ed. São Paulo: Atlas, 2003, p.

Disponível na internet em: <http://www.dji.com.br/constituiçao_federal/crdistra.htm>. Acesso em: 22 de set.2007.

Disponível na internet em: <http://www.tj.sp.gov.br/jurisprudencia/emendas_tribunal.asp>. Acesso em: 11 de out. 2007.

DROPA, Romualdo Flávio: Improbidade Administrativa e controle social. Disponível na internet em <http://www.advogado.adv.br/artigos/2003/romualdoflaviodropa/. Acesso em 13 de set. 2007.

FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2002.

FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumenjuris, 2002.

FILHO, Marçal Justen. Curso de Direito Administrativo. 1ª ed. São Paulo: Saraiva, 2005.

FILHO, Marino Pazzaglini. Lei de Improbidade Administrativa Comentada. São Paulo: Atlas, 2002.

GARCIA, Emerson e ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. Rio de Janeiro: Lumenjuris, 2004.

GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2004.

HUSPEL, Edite Mesquita. PGE. Contrato em regime especial de direito administrativo. Procuradoria Especializada em Atos, Contratos e Patrimônio. Parecer n°. PAC-T-347/2000. RPGE, Salvador, 28:121-124,jan./jul.2000.

JÚNIOR, Waldo Fazzio. Improbidade Administrativa e crimes de prefeito – Comentários artigos por artigos da Lei n. 8.429 e do DL 201/67, 3ª ed. São Paulo: Atlas, 1999.

JÚNIOR, Wallace Paiva Martins. Probidade Administrativa. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2002.

Lei de Improbidade Administrativa. Lei n. 8.429 de 1992. Disponível na internet em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8429.htm

MATA, Marco Antonio Sevidanes da. Contratação Temporária de Pessoal na Administração Pública: desvirtuamento do uso da exceção prevista no art. 37, IX, da Constituição Federal. Disponível na internet em: http://www.jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=8695. Acesso em: 18 de set. 2007.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007.

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2003.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 15ª ed. São Paulo: Atlas, 2004.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. São Paulo: Atlas, 2004.

SANTOS, Carlos Frederico Brito dos. Improbidade Administrativa. Rio de Janeiro: Forense, 2002.

SILVA, Fernando Machado da. Contratação irregular de servidores temporários. Disponível na internet em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=393. Acesso em 07 de out. 2007.

TARLÉ, Ana Costa. Do Contrato Temporário na Administração Pública. Disponível na internet em: <http://www.juristas.com.br/mod_espaco_aberto.asp?t=396&p=2>. Acesso em: 28 de set. 2007.

VASCONCELOS, Telmo da Silva. O princípio constitucional da legalidade e as formas originárias e derivadas de admissão. O controle interno, externo e judicial. Jus Navigandi, Teresina, a. 7, n. 66, jun. 2003. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4100>. Acesso em: 17 de set. 2007.

WALD, Arnoldo e FONSECA, Rodrigo Garcia da. Ação de Improbidade Administrativa. Disponível na internet em: <HTTP://www. camara.rj.gov.br/setores/proc/revistaproc/recproc2002/arti_arnold_rodrigo.pdf

Currículo do articulista:

.

:: Retornar a Listagem de Artigos ::

Artigos
Pesquisa
Artigos recentes
Índice de artigos
Mostrar por página
Informações e sugestões